宏观税负历来牵动人心，为社会各界广为关注。关于我国的宏观税负水平究竟有多高，同其他国家的差距有多大，又历来说法不一，各有各的立场，各持各的见解，始终未有一个能够得到普遍认同的阐释。然而，认识到税收终归是作为弥补政府支出的财源而征收的，宏观税负水平高低的背后是政府支出规模的大小，就会发现，宏观税负与政府支出高度关联，宏观税负水平就是纳税人为政府支出“埋单”而承受的负担总和。表面上是宏观税负水平的高低，实质是政府支出规模的大小。事情表现在宏观税负水平的高低上，其根源则存在于政府支出规模的大小之中。
循着政府支出规模——宏观税负水平这一逻辑线索，还可发现，倘若判断宏观税负水平高低并作国际比较分析的目的在于有效控制宏观税负，那么，与其纠缠于究竟哪一个数字系现实中国宏观税负水平的真实状况、更能说明现实中国宏观税负水平的国际比较状况，倒不如换一种思路，立足于解决实际问题，将聚焦点和着力点放到如何有效控制政府支出规模进而有效控制宏观税负水平上来。
换言之，有效控制宏观税负水平和有效控制政府支出规模如同一枚硬币的两面，实为同一个命题。其中，政府支出规模的控制系矛盾的主要方面，宏观税负水平的控制则是矛盾的次要方面。只有将政府支出控制在一个适当规模上，才可将宏观税负控制在一个适当水平上。
再进一步，从根本上说来，无论古今中外，之所以要控制政府支出规模，之所以一再将控制政府支出规模摆放在重要位置，就在于政府支出规模高度关联宏观税负水平，就是奔着控制宏观税负水平而去的。
锚定政府支出规模，由控制政府支出规模入手寻求控制宏观税负水平之道，从理论上看清楚、弄明白中国宏观税负问题背后的道理、学理和哲理，构成了本文的主要任务。
应当特别提及的一个基本事实是，现实中国政府支出规模的持续扩张，并非特例。将视野伸展至整个人类社会发展的历史进程，还会看到，政府支出规模历来难以控制。综观世界各国的政府支出变化情况，几乎无一例外地呈现不断增长的趋势，几乎找不到多少成功削减政府支出规模的先例。正因为如此，政府支出规模的不断增长甚至被当作一种客观规律，写入了经济学教科书。
历史与现实的考察结果均是这个样子，不免会使我们在控制宏观税负水平的目标面前萌发畏难之感。然而，换一种角度，注意到如下的事实，将控制宏观税负水平落实落地于进入全面建设社会主义现代化国家新征程的中国，绝非不切实际的幻想。
其一，凡事总有尽头。正是基于这种难以持续的严酷现实压力，围绕控制政府支出规模达成广泛社会共识并将其提上议事日程，已有了相应的基础。
其二，难以控制并不意味着完全没有办法控制，政府支出规模也并非越少越好，而是要有法可依，有据可循。随着中国特色社会主义制度体系的日益完善，从制度建设入手控制政府支出规模，便是一个切实有效的着力点。
其三，控制规模亦并非只是削减支出，而是要使其同政府履行的职能相对接，以更好发挥政府作用为前提。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，政府职能会更加优化，建立在更加优化政府职能格局基础上的政府支出规模也会趋于合理。
理念是行动的先导。从控制宏观税负水平出发，对于政府支出规模的控制，首先取决于我们的财政观——以什么样的理念认识并安排政府的收支。换言之，着眼全面建设社会主义现代化国家的目标和任务，控制政府支出规模，首先要从位于理念层面的财政观的适应性调整做起。
从根本上说来，政府所需要的收入的量同其所需要的支出的量，是密切联系在一起的。政府支出规模的大小，显然与政府预算收支平衡的状态有关。一旦涉及政府预算收支平衡，又会面临收入与支出两者之间以哪一方为主、又以哪一方为辅的摆布问题。于是，也就有了究竟是“量入为出”还是“量出为入”的艰难考量。
在中国，多年来居于支配地位、为人们广泛接受的传统原则是“量入为出”。人们始终确信，应当根据政府收入规模安排政府支出规模，而不应走向作为其反面的“量出为入”——根据政府支出规模安排政府收入规模。只有建立在如此基础上的收支平衡，才是稳妥的、可靠的和可持续的，也才是真正意义上的收支平衡。
不过，仔细思量，无论“量入为出”还是“量出为入”，都是有特定语境的。其剑锋所指，是实现预算收支平衡，也主要是基于实现年度预算平衡的需要而讲的。在年度预算平衡的语境下，无论是根据政府收入规模安排政府支出规模，还是根据政府支出规模安排政府收入规模，均有其合理性，也均具有一定的可控性。一旦脱出年度预算平衡的语境谈论“量入为出”和“量出为入”，则完全可能是另外一回事。
就我们所一贯推崇的“量入为出”而言，循着从收入到支出的思路，在年度预算平衡语境下，应当坚持“有”多少收入便安排多少支出。只要支出的安排不脱出收入的约束，于实现年度预算平衡肯定是有利的，也是“量入为出”的应有之义。
问题在于，倘若脱出了年度预算平衡语境，不加限定地由“有”多少收入延伸至“能取得”多少收入就安排多少支出，那么，即便支出的安排未脱出收入的约束，也难免导致适得其反的结果——基于扩大支出的需要而“尽可能多的取得”收入。
再进一步，倘若“尽可能多的取得”收入又在特定条件下被设定为制度建设目标——从制度安排上赋予税收或其他财政收入形式足够大的伸展空间，从而可以实现收入快速甚至高速增长，以至满足或支撑规模日趋扩大的支出需要成为可能并由此形成“支出规模膨胀——尽可能多的取得收入——支出规模再膨胀”的恶性循环，那就更是一件适得其反的事情了。
结论：从“有”多少收入安排多少支出到“能取得”多少收入安排多少支出，到基于扩大支出需要而“尽可能多的取得”收入，再到从制度建设上“赋予”政府收入足够大的伸展空间而致使支出规模持续膨胀，是脱出年度预算平衡语境理解“量入为出”并付诸实践可能遭遇的陷阱。
笔者曾在不少场合论及，在计划经济年代，政府是资源配置的主体。凭借着一系列经济社会制度安排——如农副产品统购统销、八级工资制、工业品计划价格制度和财政统收统支制度——的支持，它可以集政府和企业身份于一身，把几乎所有的社会资源集中到自己手里。既然政府部门能够掌管所有的社会资源，那么，属于财政份额之内的那一部分资源配置，也就应当且可以实行“量入为出”。即便出现偶有赤字的情形，凭借计划经济的体制机制支撑，通过赤字融资而实现包括国债在内的多种政府收入形式协同发力，基于年度预算平衡意义上的“量入为出”亦无多少困难。
然而，市场化的改革进程，打破了原有的资源配置格局。随着市场在资源配置中的作用越来越大，“量入为出”的本意在被不适当地透支之后引入了非年度预算平衡场合，从而同现实生活之间发生了诸多方面的激烈碰撞。
问题还有复杂之处。税收制度的孕育和诞生，总要打上时代的烙印。二十世纪九十年代初期的国情和税情，在相当程度上左右了1994年税制改革方案的设计。
其一，严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通货膨胀率，就要着眼于“抑热”。为了“抑热”，增值税税制就要采用有助于抑制企业投资冲动、口径相对较宽的生产型增值税税基。
其二，严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重持续下滑的势头，就要着眼于“增收”。为了“增收”，税制设计就要掺入增收因子，把拿到既定规模的税收收入作为重要目标。
其三，偏低的税收征收率。为保证既定税收收入目标的实现，就要着眼于“冲抵”偏低的税收征收率效应。为了“冲抵”，税制设计就要留有余地，以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。
三个方面因素相叠加，由此而预留的巨大“征管空间”，便成为支撑中国税收长达十几年持续高速增长的重要源泉。得以持续高速增长的税收，又直接推动了政府支出规模的迅速膨胀。
之所以花了如此大的篇幅对上述问题一一列举，无非是想说明，倘若脱离了“量入为出”的本意而将其挪用于非年度预算平衡场合，非但控制政府支出规模难以落实落地，而且大概率事件是走向其反面——以“量入为出”之名，行“量出为入”之实。在这方面，我们确曾有过痛彻心扉的经历和教训。
所以，驱散笼罩在“量入为出”头上的迷雾并还其本来面目，对于政府支出规模和宏观税负水平的控制，实在是非常重要。
那么，在社会主义市场经济体制的环境中，究竟应当本着怎样的财税观认识并安排政府的财政收支？
其实，这并不是一个十分复杂或多么深奥的问题。一旦跃出表面现象的局限而深入到事物的本质，便会一下子捕捉到政府收支的真谛。以“豁然开朗”或“如梦初醒”几个字来形容，并不为过。
循着政府为什么要花钱、又为什么要收钱的线索去追根溯源，可以清晰地看到：
结论：政府支出的实质，说到底，是政府活动的成本。或者说，是政府履行职能的代价。政府收入的实质，说到底，是弥补政府活动成本的财源。或者说，是社会成员为政府履行职能所支付的代价。
从根本上讲，之所以需要有政府的活动，之所以需要政府履行其职能，其全部的原因就在于，在市场经济体制的环境中，存在着不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的人类需要——社会公共需要。要满足社会公共需要，就需要政府提供公共物品或服务。要提供公共物品或服务，政府就需要花钱。政府要花钱，就需要向消费公共物品或服务的社会成员收钱。这一支一收之间的“联系纽带”，应当且只能是社会公共需要，而不可能是其他别的什么东西；这一支一收之间的“数量界限”，应当且只能是满足社会公共需要，而不可能是其他别的什么标准。
将这个道理加以引申，可以得到如下的关系链：“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”。这就是说，立足于市场经济体制环境，应当首先按照社会公共需要把政府的职能界定好。政府的职能界定清楚了，作为政府活动成本的政府支出规模也就可相应界定下来。以此为基础，便可随之界定作为弥补政府活动成本财源的政府收入规模。
这一处理政府收支关系的基本思维，可以简单地概括为“以支定收”。
易于看出，这里所说的“以支定收”，并非是“量入为出”的简单倒置——“量出为入”。更确切一点说，尽管“以支定收”并非新概念、新范畴，尽管人们常常习惯于在“以支定收”和“量出为入”之间划等号，但静下心来作比较分析，便会发现，“以支定收”和“量出为入”所触及的，实系两个不同层面的问题。如果说“量出为入”系在既定的财税体制框架内实现年度预算平衡的基本原则，那么，“以支定收”则超越了年度预算平衡的意义，系事关财税体制建设的基本原则。
这意味着，“以支定收”中的“支”和“收”与“量出为入”中的“出”和“入”，虽在字面上可作异词同义理解，但其所植根的语境及其所表达的含义并不完全一致。
“量出为入”中的“出”和“入”，分别指年度预算平衡中的政府支出和政府收入两个方面。两者之间对应关系形成的基本语境，在于年度预算平衡而非财税体制建设。除非基于实现年度预算平衡的需要，否则“出”和“入”很可能各行其道而不会直接挂钩。离开了年度预算平衡这个纽带，根据支出规模确定收入规模所隐含的内在逻辑亦难以成立，也就谈不上所谓“量出为入”。
“以支定收”中的“支”和“收”，则分别指财税体制建设中的支出和收入两个要素。两者之间对应关系形成的基本语境，在于财税体制建设而非年度预算平衡。或者说，在于财税体制建设中的政府收入的“量”和政府支出的“量”该如何确定，而非年度预算平衡中的政府收入的“量”和政府支出的“量”该如何平衡。
具体而言，在财税体制建设的语境下，“以支定收”所说的“支”，虽然指的是政府支出，但须作为政府活动的成本，以满足社会公共需要为标准，在科学界定政府职能边界的基础之上加以确定。“以支定收”所说的“收”，虽然指的是政府收入，但须作为弥补政府活动成本的财源，以满足社会公共需要为前提，在科学界定政府职能以及政府支出的基础上加以确定。除非基于财税体制建设的需要，否则“支”和“收”很可能局限于数字而不易深入到本源。离开了“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”这一事关财税体制建设根本的关系链，根据支出规模确定收入规模的内在逻辑亦难以成立，也就谈不上所谓“以支定收”。
同样的道理也存在于“量入为出”和“以收定支”之间。对于“量入为出”中的“入”和“出”与“以收定支”中的“收”和“支”以及由此形成的对应关系，也应在区分不同语境和不同含义的基础上，分别应用于预算平衡和制度建设两个不同层面的分析。
结论：控制政府支出规模，不能拘泥于“量入为出”的简单理解而就年度预算平衡论年度预算平衡。只有脱出年度预算平衡的意义局限而跃升至财税体制建设层面，在深入政府活动、政府职能本源并澄清政府收支实质意义的基础上，方可能找准控制政府支出规模的根本着力点。
这提醒我们，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，政府部门逐步由资源配置的主体退居为资源配置的“配角”。只要政府部门不再掌管所有的社会资源了，只要市场在资源配置中发挥决定性作用了，通过“量入为出”，实现年度预算平衡进而控制政府支出规模的传统思维和操作，便不再如以往那般切实有效。适应于资源配置格局的历史性变化，我们必须转换思维，从源头入手，将控制政府支出规模的根本着力点由年度预算平衡伸展至财税体制建设。在此进程中，作为一种植根于市场经济体制环境，并且与市场经济体制环境相适应的财政理念，“以支定收”已为我们系统勾画出通向切实有效控制政府支出规模和宏观税负水平目标的“路线图”。
关于“以支定收”财政观的上述讨论，尽管相对抽象，但已经让我们认清了如下基本事实：
结论：从满足社会公共需要的本源出发，政府支出实质是政府为满足社会公共需要而履行职能的必要成本，可简称为“政府履职必要成本”。
认清这一基本事实非常重要。以“必要成本”定义政府支出且将政府职能与政府支出直接挂钩，可以立刻引申出如下三个互为关联的判断。
第一，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出当然要围着政府职能格局而转。既然政府职能是政府支出发生、存在以及运行的基本前提，那么，在社会主义市场经济体制环境中，以满足社会公共需要为标准规范政府职能格局，理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本前提。
第二，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出与企业生产成本、家庭生活成本并无根本不同。如同企业生产成本、家庭生活成本，政府支出也须讲究使用绩效，也要作“成本效益分析”——以最小的投入换取最大的产出。所以，“最小化成本”理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本准则。
第三，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出也与企业生产成本、家庭生活成本一样，不能拍脑袋，更不能随意性，而须有客观标准。这个客观标准，应当也只能是履行政府职能所必需的支出——“必要成本”。围绕“必要成本”而实行政府支出的标准化管理，理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本路径。
从“社会公共需要”到“最小化成本”再到“必要成本”，由基本前提到基本准则再到基本路径，这一围绕处理政府支出规模及其相关问题而形成的逻辑链条，事实上形成了政府支出规模和宏观税负水平的评判标尺或控制量限。
不难看出，“政府履职必要成本”是一个颇具穿透力的概念。其灵魂，就在于“必要”二字——非“必要”不支出。它集中表达了笔者关于处理政府支出规模和宏观税负水平及其相关问题的基本思想。
结论：政府支出规模的大与小，并无绝对的数量界限。对于它的评判或控制，只能同满足社会公共需要所须花费的必要成本联系起来，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，作既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析。
概而言之，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，基于控制宏观税负水平目标的政府支出规模控制，至少须大致经历如下“三步曲”。
第一步，由源头入手，在厘清政府与市场、政府与社会之间关系的前提下，以满足社会公共需要为标准规范政府职能。通过反复鉴别、逐一筛选，把本不该管、管得过多的“越位”政府职能事项减下来，同时把该管未管、管得不够好的“缺位”政府职能事项加上去，从而构建起职责明确、依法行政的规范化政府治理体系。
第二步，在规范化的政府治理体系基础上，比照企业生产成本核算和家庭生活成本核算，以“最小化成本”为准则围绕履行政府职能所需要的政府支出作“成本效益分析”。通过去粗取精、去伪存真，把可有可无的支出、物虽美但价不够廉、做不到物有所值的支出减下来，从而力求以最小的投入（政府支出）换取最大的产出（政府职能）。
第三步，立足于提高政府支出使用绩效，将“最小化成本”转换为履行政府职能的“必要成本”。并且，依据“必要成本”，相应制定各类政府支出定额。通过制度安排，建立健全政府支出定额标准动态调整机制，完善政府支出标准应用机制，实行政府支出的标准化管理。以此为路径，把政府支出规模“超标”现象减少到最低限度，推动政府支出规模的精准管控。
结论：“政府履职必要成本”是“社会公共需要”“最小化成本”和“必要成本”的有机统一，也是处理政府支出规模及其相关问题的基本前提、基本准则和基本路径的深度融合体。
结论：控制宏观税负水平要立足于现代财税体制建设，围绕清晰界定“政府履职必要成本”展开和推进。抓住了“政府履职必要成本”这个关键变量，便牵住了控制宏观税负水平的“牛鼻子”。
在宏观层面，政府支出规模的大小，集中体现于其在GDP中所占份额的高低。以“政府履职必要成本”作为控制政府支出规模的关键变量，首先要落实在政府支出占GDP比重数字的控制上。其中的重心，又在于这一比重数字的上端——作为分子的政府支出是否契合“政府履职必要成本”。
这并非远期目标，而须立即着手去做。无论着眼于解决高质量发展中遇到的实际问题需要，还是着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，抑或全面建设社会主义现代化国家需要，科学界定政府支出占GDP比重，都是绕不开、躲不过、亟待破解的一个核心问题。
比如，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，要求最大限度扩大市场配置资源的规模和力度。这意味着，政府配置资源的规模和力度必须有所控制，必须大幅度减少政府对资源的直接配置。政府配置资源的规模和力度，就集中体现在政府支出规模及其占GDP的比重上。
再如，社会主义市场经济改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要求加快转变政府职能。这意味着，政府的职责和作用必须限定于保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等几个方面。政府职能的界定和转变，特别是解决政府干预过多的问题，就集中体现在政府支出规模及其占GDP比重的控制上。
又如，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，要求最大限度地减少政府对微观事务的管理。这意味着，凡市场机制能有效调节的经济活动，须一律取消审批。鉴于行政审批的设立和实施通常以相关财政支出项目的设立和拨款为依托，行政审批的减少和规范无疑要与相关财政支出项目的取消和相关财政支出拨款的减少相伴随，这又进一步集中体现为政府支出规模及其占GDP比重的变化。
还如，着眼全面建设社会主义现代化国家目标和任务，要求优化政府管理和服务，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度。这意味着，贯彻新发展理念，紧扣高质量发展阶段，构建新发展格局，系更好发挥政府作用的着力点和着重点。鉴于制度建设已成为更好发挥政府作用的主渠道，不断完善推动高质量发展的基本制度框架，为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展提供制度保障，亦集中体现于政府支出规模及其占GDP比重的大小。
凡此种种，均构成了控制政府支出规模的重要背景和基本考量。正是基于如此的背景和考量，规模控制实质构成了现代财税体制建设的主题之一。
不过，终归要做也好，立即去做也罢，都不意味着可以“蛮干”。在深刻把握政府支出运行规律的基础上，寻求一个切实可行、确有实效的行动路线显然特别重要。
前面说过，尽管政府支出的规模历来难以控制，即便控制政府支出会遭遇到一系列难以跨越的困难，但也并非完全无计可施。通过控制其增幅进而控制其相对规模，便是一个可以有所作为的关键支点。
进一步说，鉴于以政府支出规模占GDP比重为标尺测度的当前中国的宏观税负水平已经处于偏高状态，并且，宏观税负水平既事关国民收入分配格局的调整，又牵动全体社会成员的切身利益，由控制宏观税负水平入手并以此为入手处实现控制政府支出规模及其占GDP比重的目标，便成为一个可供选择的重要通道。
将稳定税负同控制政府支出规模及其占GDP比重的问题联系起来，不难体会到其所蕴含的如下政策含义。
第一，稳定税负的目的，当然是稳定支出。由稳定税负入手，求得稳定政府支出规模，以此实现控制政府支出规模的目标，这是在当前的国情背景下有效控制政府支出规模的几乎唯一的政策选择。
第二，稳定税负，当然不是减少税负，也绝对不是增加税负。在既不减少宏观税负水平、又不增加宏观税负水平的前提下所能实现的“稳定”，即在于稳定政府支出的相对规模——政府支出占GDP的比重。
第三，稳定税负，实质是奔着控制政府支出增幅而去的。只要能够控制住政府支出的增幅，政府支出规模的控制，便不是可望不可及的，而是有可能实现的。只要能够稳定住既有政府支出占GDP的比重并使其不再进一步扩大或提升，逐步拉近政府支出规模与“政府履职必要成本”之间的距离，便不是虚无缥缈的空话，而是富有坚实基础的目标。
第四，进入稳定税负视野并作为其基本着眼点的政府支出，系全部的政府支出。它不仅包括一般公共预算口径下的支出，而且包括非一般公共预算口径下的政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出。
将政府支出的实质定位于政府为满足社会公共需要而履行职能的必要成本，社会公共需要便是“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”这条关系链上的核心要素。在社会主义市场经济体制环境中，只有以满足社会公共需要为标准规范政府职能格局，才能循着通过既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析，最终找到政府支出规模和宏观税负水平的评判标尺或控制量限——“政府履职必要成本”。
正如中国式现代化既有各国现代化的一般特征，更有基于自身国情的中国特色的道理，对于中国宏观税负水平问题的分析，必须立足于极其复杂的中国国情和中国税情，经历一个由表及里、去伪存真的提炼和抽象过程。
本文的分析进程一再表明，面对类如宏观税负水平比较分析这样的课题，绝不能简单搬用一般标尺，一比了之。那样做的话，很可能如“盲人摸象”，接触到一些表面现象，但抓不住本质。科学而适用的方法应当是，紧盯问题的实质——为什么要关注宏观税负问题？做宏观税负比较分析的目的究竟是为了什么？从政府支出的实质出发，将出发点和落脚点锁定于有效控制宏观税负水平、确保市场在资源配置中发挥决定性作用上。
本文的分析进程也一再表明，面对类如中国宏观税负水平分析这样的课题，绝不能局限于税收概念，就税收负担论税收负担。那样做的话，很可能如“丢了西瓜捡芝麻”，陷于局部缠绕之中而忽略全局考量。科学而适用的方法应当是，围绕“宏观税负”做真正的“宏观”层面测度——构成纳税人实际负担的内容都有哪些？中国资源配置实际格局究竟是怎样的？站在纳税人的立场上，以纳税人为归集线索，通过抽茧剥丝，跳出税收看财政收支，脱出财政收支看政府收支，揭示和再现政府所有收支、纳税人所有负担的全貌。
本文的分析进程还一再表明，面对类如控制宏观税负水平这样的课题，绝不能止步于年度预算平衡，满足于静态分析。那样做的话，很可能如“按下葫芦浮起瓢”，表面看似有效，实则不得要领，未抓住要害；搞不好，还会适得其反。科学而适用的方法应当是，立足于制度建设，着眼于治本——将所有政府收支关进“制度笼子”，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，通过既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析，将不应有、不该有的政府支出减下来，将不应有、不该有的政府支出项目删除掉。
