中国社会科学院研究生院研究生指导教师 北京工商大学经济学院

摘 要: 在公共管理理论的迅速发展及新绩效预算模式逐渐推行的背景下，如何提升财政支出政策效果等问题日益提上日程。遵从西蒙的决策过程理论，政府决策以及公共预算决策要求，结合财政支出及其政策效果特征进行综合分析，可得出这样的结论: 完善公共预算决策程序，优化绩效预算评价过程对提高财政支出政策效果有着十分重要的现实意义。

关键词: 预算决策程序; 绩效评价过程; 支出政策效果

中图分类号: F812. 2 文献标识码: A 文章编号:2095 －3151( 2015) 34 －0042 －06

DOI:10.16110/j.cnki.issn2095-3151.2015.34.008

安排财政支出并作出支出决策的过程实质上是一个资源配置的过程，其决策目标必然会论及效果问题。但有关财政支出的决策，并非教条的理性结果，因为该决策属性是一个政治密集型的，涉及个人利益、利益集团、政党和代议制程序等多方面的问题。在这个复杂而又目标明确的决策过程中，其中心内容是通过一种政治活动，将公众偏好转化成公共预算决议案，由此决定了公共预算在财政管理与决策中的核心地位。换而言之，与财政支出相关的决策最终集中体现在公共预算决策上。因此，预算决策的科学性及其效果实现的有效性评价是财政支出能否实现其预期政策效果的重要基础。

一、 基于绩效评价优化公共预算决策的现实意义

1. 公共预算决策充分体现政府决策的特殊要求。决策，通俗地说就是做出决定。具体可概括为在一定环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助于一定的科学手段和方法，从若干个可行方案中选择一个满意方案并组织实施的全过程。

财政支出从本质上来看是一种资源配置活动，其具体活动则体现了政府的一系列决策行为。按照现代福利经济学的观点，在竞争性经济社会中，市场经济依靠价格体系实现资源在私人物品生产中的有效配置。价格体系给企业提供了生产有价值产品的激励，是将生产出来的产品在消费者之间配置的基础，即市场价格信息成为私人品配置的决策基础。但是以政府为代表的公共部门的资源配置决策与私人部门迥然不同。具体来看，政府的决策具有以下四个基本特征:第一，公共物品—政府基本服务的核心—是难以像一般商品那样销售的; 即使可以销售，与收入无关的问题也同资金筹集问题一样重要。因此，利润既不能作为政府成功地标志，也不可能成为政府有效运作的动力。如果在市场出现失灵时，还使用简单的市场信息作为决策的首要依据，必然会犯错误; 第二，公共资源和私人资源的含义差别悬殊。与私人实体的支出要受收入和潜在收入的约束不同，政府只受社会总资源的限制;第三，政府的运作是完全垄断化的。政府服务的消费者，没有其他供应商可以选择，更重要的是，不管使用与否，消费者都必须对这种产品付费;第四，政府运作的动机是多重的。在许多情况下，不仅所提供的服务，而且服务的受益人( 社会再分配) 、供给活动本身( 社会稳定) ，都是至关重要的。

由于政府决策具有以上四个特征，因此政府的决策需要特殊的平台来实现，科学规范的公共预算决策能够充分体现政府决策特殊要求。

2. 公共预算决策是实现政府决策目标的载体。公共预算决策是政府决策的主要实现载体，是“政府对公众的共同偏好进行有目标选择的结果”。在政府决策活动中“几乎每一项政府决策都有预算意义，因为，政府决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的有效配置。资源可以由私人支配，也可能通过税收转移等方式让渡给政府支配，且由政府掌握的资源必要在公共用途中进行分配。”对公共预算而言，决策的重要性就在于它与预算行动是无法分割的，是预算行动得以开展、政府政策得以实现的关键环节。

公共预算决策之所以十分重要，不仅因为它们决定了政府计划，而且还在于它们把注意力集中在两个核心问题上:

一是政府应该做什么? 公共预算的核心是有关资源利用的基本社会决策。社会应该把多少资源交由政府用于公共目标，多少应留在私人手中? 什么样的计划最值得政府耗费资源予以支持? 财政学家道尔顿提出了最大社会收益原则，该理论的基本思路是税收———支出制度是使社会福利水平提高了还是降低了? 税收———支出制度的收益是高于还是低于它的损失? 依据最大社会收益原则，公共预算决策应该选择其社会收益最大限度的超过其成本的方案。

二是政府中应该由谁来解决这些问题? 纵观美国历史，预算决策权一直在联邦政府与州和地方政府之间、立法部门与行政部门之间转移。预算决策成了各种政治力量的竞技场，人们不仅争论谁应从政府决策中受益，而且还争论应由谁来主宰决策。

二、西蒙的“决策过程理论”为支出决策目标的实现奠定基础

1. 西蒙的决策过程理论的简要介绍。自从西蒙首先把“过程”观念引入决策研究之中后，许多管理学者在决策理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有影响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段: ( 1) 找出决策的理由，即“情报活动”。( 2) 找到可能的行动方案，即“设计活动”。( 3) 在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”。( 4) 对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件: 只有以情报信息为基础、以多种方案为前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。

四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，但是现实中的决策活动比四阶段的递进循环要复杂得多。一方面，决策中的每一个后续阶段都有对先前活动成果进行检验乃至修正的问题，这就使决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把决策中可能出现的失误抑制在最初阶段上。另一方面，决策中的每个特定阶段又会产生新问题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，但是这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样，在决策大的循环圈中包含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。因此，决策不是瞬息之间的行为，是一个发现问题、分析问题和解决问题的系统分析判断过程。决策步骤见图 1。

2. 西蒙的决策过程理论在财政支出效果评价中的应用。遵从西蒙的决策过程理论，我们可得出预算决策的科学程序，对确保决策目标———财政支出政策效果的实现有着重要指导意义。

政府的支出预算所涉及的是以支出资金向公众提供服务的计划。从逻辑上来讲，应该有一个机构来寻找社会需要什么样的服务，确定所需要提供的服务，对服务的提供制定计划，对购买落实这些计划所必需资源的成本进行估计。在这方面。政府的活动与企业的活动很相似: 都是要取得资源并用来提供有价值的产品。从这样一个角度来看，政府的支出预算，尤其是政策性支出反映着政府对下一年度经济社会发展作出的商业计划书，要经过公民代表的批准，因此，在支出预算的编制过程中，体现的是决策的过程。

一个完整的财政支出预算决策过程应贯穿于公共预算程序及其目标实现的过程之中。因此，公共预算是政府进行财政支出决策过程中确保科学决策的重要手段。预算程序提供了对公众所要求的公共服务进行决策的时间表，以及政府服务供给中可能存在的各种选择。一个科学的预算程序应该可以实现管理者的以下目标:( 1) 提供财政规则与控制的框架; ( 2) 促使将政府资源用于最具策略优先地位的方面; ( 3) 当公共机构实施公共项目计划时，促进其对资源的有效使用。下面结合科学决策预算程序中的第四个阶段———决策的执行与评价，讨论在科学决策的基础上，如何通过优化绩效评价工作保障财政支出政策效果整体提升。

首先需要明确的是财政支出预算决策的执行过程就是对预算进行控制的过程。预算控制具体应经历三个阶段: 通过机构对支出项目进行外部控制; 通过支出部门对投入进行内部 控 制; 产 出 的 管 理 及 决 策 自 由 和 责 任。其中: 外部控制是在预算发展的初期各个国家都建立的机制，一些国家甚至在其预算体制已经高度发展的情况下仍然坚持外部控制。由于预算体制具有事前计划的特性，所以在执行中需要中央机构对支出项目进行外部控制，这是预算的起点。但是，仅仅做到外部控制并不能保证预算执行的有效性，因为不同的支出项目具有不同的特点和要求，只有具体的支出部门才会更详细的了解这些项目的决策信息，而这是有效决策所必须的。因此，必须由具体的支出部门实施内部控制。内部控制可以确保财政纪律，但缺乏灵活性及过多关注对公共物品的资金支付而忽略其他的问题，如人员过多，权力集中等。为此，有一些国家开始强管理责任、产出和结果控制。一般认为，自主决策可以弥补上述两种控制制度的不足，但自主决策的权力需要责任加以约束，即对产出进行管理。

具体来说，在支出预算执行过程中比较容易出现的问题是超支、预支等问题，在这个过程中可以借鉴美国的管理方法。美国对于预算执行的管理主要内容如下:

由立法机关批准的拨款而不是行政机关所提交的预算，决定了在预算年度中提供公共服务可用的资金数额。这一获得批准的预算不仅成为实际运营活动中的管理标准，也是预算执行过程中的一个至关重要的工具。既可以指导政府机构的运营活动，也可以确保财政支出不超过拨款数额。获得批准的预算为实际运行确立了控制标准; 在预算执行过程中，针对一些偏离标准的地方，通过控制系统的运行加以纠正。在实际过程中，该机制中包含了几种预算控制方法:

预防性控制，主要是用来防止一些违背标准的行为。有一些政府建立一些特殊的程序，来对价格超出规定限额的购买活动进行审议; 当财政资金紧张时，这个限额标准也会相应降低。在填写支票、形成购买活动之前，更多的政府会通过特殊的事前审计，来确保这种支出活动的恰当性。

过程控制，就是对财政支出过程中出现的问题进行诊断和修正的活动。当实际支出和预算支出的差异超过一定水平后，差异报告会自动对一些特定账户发布停止支付的命令。

反馈控制，在预算周期中开始对未来年度进行纠正。将财政年度内的预算支出和实际支出进行比较，是下一年预算的准备、审议和指导中最重要的信息。

可见，西蒙的科学决策预算程序中的第四个阶段———决策的执行与评价所包含的预算控制方法其实质在于以过程控制中反馈的信息为引导来不断的修正预算活动，且这些信息为下一步展开绩效评价工作奠定坚实基础。该理论给出这样的启示: 预算决策过程包容了绩效预算评价理念，并成为科学开展绩效预算评价工作的基石。

二、以绩效预算评价促进财政支出政策效果提升的具体要求

(一) 把握财政支出政策性特点及其效果评价要求。

财政支出项目一般都有明确的政策支撑，并且对扶持对象、政策措施、完成目标、实施的政策效果等内容都有相应的规定。鉴于政策指向性强凸显出如下特征; 一是支出资金量大、覆盖面广，效益影响面大; 二是支出效果评价层级及涉及主体较多。财政支出项目由财政部门负责资金审批、主管部门负责资金分配和监管、各地方、区县项目单位进行资金实际执行。按照资金流向，从资金审批部门到项目主管部门，再到实际执行部门，呈现出多层级、多部门、多区县、多执行单位的特点; 三是公共属性显著，关注程度高。财政支出项目大多属于民生项目，通常以满足社会公共需要为目标，为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，其公共财政特征比消耗性支出更为显著。而且由于与市民切身利益相关，执行过程中群众较为关注。为了确保该类支出项目预期效果，尤其是政策性效果的全面实现，必须依托科学的预算决策来保障支出预算方案设计的周密性和严谨性，在此基础上引入全过程绩效预算管理理念，以项目支出的相关性、可行性和预见性论证为前导展开系统性、规范化的绩效预算评价工作。这就要求预算管理工作要在公共预算的决策过程中充分融合西蒙的决策理论，以科学的决策过程纠正预算决策的偏差，使公共预算能够以科学的决策目标作为起点，并借助科学的绩效评价指标体系对财政支出项目运行过程进行良好的控制，通过完善的评价反馈机制实现完整的信息周转，构建良性的循环，才能够最终实现公共资源的最优配置，充分彰显财政支出的政策效果。由此我们可以得出这样的结论: 财政支出政策效果评价维度应拓展为四个维度，即决策、投入、过程与产出。其中决策环节评价是评价过程的起点，也是难点，因为该环节的评价内容及相关指标设计既涉及与事前评估如何对接，又关乎绩效目标与产出指标的配比等多重交叉关系的处理，使得绩效评价工作变得相对更为复杂，但这也是财政支出政策效果评价的特殊要求的体现。

（二) 明确财政支出政策效果评价工作要点。

在科学决策的基础上强化对该类支出绩效评价工作，对提升该类支出政策效果有着十分重要意义。但鉴于财政支出项目具有数量多、类型杂、专业性强、政策要求高等特点，给项目政策效果评价工作带来了诸多难点。根据 2014 年 8 月31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》( 自 2015年 1 月 1 日起实施) 的内容，新《预算法》的调整有六处提到了“绩效”，绩效管理是新《预算法》的重要内容，较我国前一部《预算法》更突出支出的绩效，实现了从“问果”到“问效”的转变。其中，第七十九条: 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容: ……支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。重大财政支出项目的绩效不仅是政府、人大等部门关注的重点，也往往是社会关注的焦点。可见，开展财政支出项目的政策效果的绩效评价工作是政府预算绩效管理与社会监督反馈的双重需要。本文认为在开展具体工作过程中应明确以下几个重要环节:

1. 明确以跟踪评价模式开展绩效评价工作。基于财政支出项目通常具有投资金额大、建设和运营期限长、专业化程度高等特点，跟踪评价有利于对项目进行全过程的评价和监督，从而有利于从项目决策、规范化管理和结果等多个层面保障支出政策绩效的实现。跟踪评价的开展模式有参与评价和专项评价两种: 参与式评价是指评价工作组将评价工作直接融入到项目的日常活动之中，在评价事项进展的过程中及时评价、及时发现问题同步及时予以纠正，其优点是影响支出绩效的问题能及时被发现和处理，其缺点是需要耗费大量的人力物力、评价工作零散难以形成总体性结论，以及评价工作组与被评价单位之间责任容易牵扯不清、各项目评价结果不具有可比性等; 专项评价是指评价工作组对被评价单位一段时间的工作按评价标准进行评价，形成绩效评价报告，其优点是评价工作组与被评价单位责任清晰，评价对象的时间范围、事项范围明确，容易形成综合性结论，且各期评价结论、各项目同期评价结论具有可比性; 其缺点是影响项目绩效的事项未能得到及时发现和处理。参与评价和专项评价在评价对象、评价内容、评价工作时间和评价期、评价标准、评价报告等方面都存在差异。前期研究发现，在一些重大项目绩效评价过程中，我们应该重点研究两种跟踪评价模式的适用范围，以及两种评价模式在具体项目下的实施要点。如参与式评价模式下需重点研究被评价单位和评价工作组的责任区分，评价对象和范围的确定，评价标准的设计，评价结论的形成以及沟通反馈等方面; 专项评价模式下需重点研究评价次数及间隔时长，各期绩效目标、评价指标、评价值标准的变化问题，各期评价报告的纵向可比性和同类项目同期评价报告的横向可比性等方面。在此基础上，探索参与式评价和专项评价相结合的新型跟踪式评价模式。

2. 明确跟踪评价的全过程质量控制职责。质量与责任相关联。财政支出项目政策效果的绩效跟踪评价由于持续时间长、项目规模大等因素，财政部、地方财政部门、预算主管部门、项目建设主体、项目运营主体、第三方评价机构等多个部门( 或机构) 参与其中，明确各部门( 或机构) 职责、对跟踪评价工作实行全过程质量控制显得尤为重要。研究各部门( 或机构) 在跟踪评价中的职责，其与评价工作质量的关系，以及其进行质量控制的措施。通过跟踪评价的全过程四个维度) 质量控制，不仅能强化各部门( 或机构) 在评价工作质量中的责任，一定程度上防范跟踪评价工作流于形式，而且能为部门( 或机构) 选择支出项目、优化支出结构及调整支出方向提供有力依据。

3. 明确跟踪评价结果的应用要求。政策效果绩效评价结果的应用是预算绩效管理系统必不可少的环节，只有加强绩效评价结果的应用才能强化绩效评价工作的效果。绩效评价结果的应用表现为应用方式和应用力度两个方面。目前，绩效评价结果主要用于完善预算管理、影响预算安排、结果通报、信息公开、纳入政府考核和实施绩效问责等方面，但对应用力度并未明确。因此，在支出政策效果跟踪评价结果的应用方面，一是研究绩效评价结果应用方式的拓宽和绩效评价结果应用力度的深化，强化各级部门的支出责任，积极探索“倒逼型”、“激励型”和“协调型”绩效评价结果应用方式，以达到合理配置财政资源、调动各相关方面加强财政资金管理的积极性，促进预算绩效管理工作发挥实效; 二是研究跟踪评价中各阶段评价结果在整个项目绩效中的应用管理，通过各阶段评价结果的有效应用，以扎实推进项目绩效工作，提高项目管理水平和项目绩效; 三是研究项目跟踪绩效评价结果与各部门预算绩效管理工作考核、财政部门预算绩效管理工作考核的关系，增强跟踪评价结果的应用力度。

参考文献

［1］Public Expenditure Management Handbook ( Wash-ington，D. C. : The World Bank 1998) ．

［2］Southern Economic Journal 39 ( April 1973) ．

［3］［美］约翰·L·米克塞尔: 《公共财政管理: 分析与应用》。

［4］［美］艾伦·希克: 《当代公共支出管理方法》。