国家税务总局税收科学研究所研究员 中国社会科学院研究生院研究生指导教师

李本贵

目前，有一种观点认为，中国的事权是从中央到地方逐级向下倾斜，税权是向上层层集中，各级政府的事权、财权和税权不统一，因而建议以事权为基础，建立财权和税权统一的分税制。现实中，税收占地方政府财政收入的比重有下降趋势。如何正确看待这个问题？笔者认为，需要回顾中国 1994 年分税制财政管理体制改革的重大意义，科学分析世界各国的普遍做法，坚持一些应该继续坚持的原则，进一步巩固 1994 年分税制财政管理体制改革成果。

1994 年分税制财政体制改革的重大意义

改革开放前，中国实行传统计划经济体制，财政体制一直不稳定，呈现变动频繁、中央集权和分权交替的特征。从 1979 年开始到 1993 年，在工商税制全面改革的基础上，对财政体制进行了由集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索。但是，在财政管理体制频繁变动的传统问题没有解决的同时，又出现了多种财政体制并存、中央与地方“一对一”谈判等新问题。一方面财政体制不规范、不透明；另一方面国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显减弱。

1994 年实施的分税制财政管理体制改革，从根本上解决了中国财税管理体制长期存在的一系列问题。一是确保了中央财政收入稳定增长，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央财政的宏观调控能力。中央财政收入占全国财政收入的比重由 1992 年的 28.12%和 1993年的 22.02%，提高到 1994 年的 55.70%，除少数年份外，该比重一直稳定在 50%以上。二是为了减少改革阻力，保持原有地方既得利益格局，通过主要税收增量中央多取的方式，形成逐步过渡的制度，保证中央财政收入的增长。三是建立了一套稳定、透明的财政管理体制。1994 年分税制财政管理体制改革以来，虽局部有所调整，但基本框架一直保持不变，大大增强了国家财力分配的透明度、规范性和稳定性，明确了中央与地方之间的利益界限，促使各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”，调动了中央与地方的积极性。

达到上述目的的主要手段是：集中税权，将主要税种划为中央税或者是中央和地方共享税。1994 年实施分税制改革后，由于通过分税制规范了中央和地方、政府和企业、政府和个人的分配关系，充分调动了各利益主体发展经济的积极性，包括地方政府在内的各利益主体一心一意以经济建设为中心，发展经济的积极性得到前所未有的充分发挥。1994 年分税制管理体制改革，充分保障了国家财政收入，为中国政府从容应对国际金融危机提供了财力基础。许多实践证明，这一体制是符合中国国情的。

强化中央（联邦）政府调控能力是各国通行的做法

根据现有资料分析，国外没有一种理论强调各级政府间事权、财权与税权的匹配。这是因为任何国家各个地区之间社会经济发展都存在一定的差异，想通过一个统一的分税制财政管理体制，确保各级政府的事权、财权和税权正好匹配，除非是中央（联邦）政府与地方政府一对一谈判，否则从理论上讲是不可能的。现实中也没有一个国家能够在各级政府间做到事权、财权与税权的对应匹配，多是中央（联邦）政府通过转移支付，平衡地方政府间的财政收支，进而发挥调节作用。

从中央政府与地方政府的分配关系来看，无论是集权国家、分权国家还是介于两者之间的混合型国家，税收都是各级政府财政收入的主要来源，维护中央（联邦）政府税权权威和税收占主导地位是各国政府间财政分配关系的基本特点。

一是维护中央（联邦）政府税权的绝对权威。税权分散的国家在强调联邦宪法的绝对权威、维护国家统一和完整，以及联邦政府税权的绝对不可侵犯的基础上，往往赋予地方政府一定的自主权。税权集中的国家强调中央对地方的有效控制，故在权力划分中，中央处于绝对主导的地位，税收权限基本集中于中央，地方只有较少的权限。混合型国家的税权则是适度集中、相对分散。因此，税权的集中与分散都是相对的，无论是何种类型的国家，都强调中央税权的绝对权威和主导地位。并且，这种权威是以法律的形式，甚至通过宪法来明确的。这是各国税权划分上的共性。以美国为例，为了维护国家税制的统一，避免税制的冲突，美国宪法对一些税收权划分设置了底线。首先是禁止性条款，法律规定州以下政府不得课征的税种。美国宪法第一条第十款规定，一般情况下，禁止任何州课征进出口隶属于联邦的关税。其次是确保联邦税法的权威性。美国宪法第六条规定，联邦法律高于条约，是美国境内的最高法律，意味着州或地方税法与联邦税法发生冲突时，联邦法律优先适用。再次是最高法院有根据宪法纠正一切法律和行为的权力。美国宪法第三条规定，最高法院有权对国会制定的法律根据宪法作出违宪的判决，对各级政府的行为和法律作出违宪判决，包括对地方政府的不适当课税行为作出纠正，这样就从法律制度上建立了一套纠错机制。

二是中央（联邦）政府税收绝对高于地方政府税收。根据现有的公开统计资料，在税收统计中，由于社会保障税是带有直接返回、专款专用的税种，因而除少数国家将部分社会保障税纳入中央或者地方税收外，其他国家一般是将社会保障税收入单列，即它既不属于中央政府，也不属于地方政府。从经济合作与发展组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）公开出版物公布的各国历年统计数据来看，如果剔除社会保障税，大多数国的中央（联邦）政府税收都高于地方政府税收。以 2008 年为例，在 OECD 国家中，所有联邦制国家联邦政府税收占税收总收入的非加权平均数为 65.8%。在所有单一制国家中，中央政府税收占税收总收入的非加权平均数为 83.5%。OECD将西班牙列为唯一的地区性国家，其中央政府税收占税收总收入的比重为 49.7%，是唯一的中央政府税收低于地方政府税收的国家，该国 1990 年中央政府税收占税收总收入的比重为 80.4%。根据 OECD 的统计，2009 年，拉美国家中，没有一个国家的中央政府税收低于地方政府税收。据世界银行的统计，俄罗斯、南非等国 2010 年数据表明，这些国家中央（联邦）政府的税收都高于地方政府的税收。从历年的数据来看，绝大多数国家的中央（联邦）政府税收都高于地方政府税收，且分税制财政管理体制相对稳定。税收是国家财政收入的主要来源，中央（联邦）政府的税权和税收占主导地位，直接控制国家的大部分财政收入，强化了中央（联邦）政府的调控能力。

进一步巩固 1994 年分税制财政管理体制改革成果

1994 年实施分税制财政管理改革是借鉴国外的经验，按照中国国情设计的，在实践过程中，又作了局部修改和完善。中国经济社会发展的实践表明，这一体制促进了中国经济社会的发展，但也存在一些问题：一是地方政府非税收入有扩大的趋势，特别是国有土地有偿使用收入划归地方，来自土地的收益越来越多。地方政府的财政收入与土地价格捆绑在一起，成为各大城市房价高涨的重要因素之一，严重影响了社会稳定和经济发展。非税收入扩大，也冲击了税收作为财政收入主要来源的地位，影响了税收调节功能的发挥。二是现有的财政管理体制不利于东西部地区社会经济平衡发展。1994 年分税制财政管理体制的核心是以 1993 年的财政收支盘子为基数，中央与地方一对一谈判的结果，只不过是将这种分配格局制度化、固定化。因而，目前这种财政分配体制是承认 1993 年地方既得利益基础上形成的，只不过是在增量上起到了一些在各地之间平衡的作用，客观上仍然是鼓励一部分先富起来的地区，对东部沿海地区是有利的。长此以往，将不利于社会的稳定和经济的可持续发展。

笔者认为，进一步巩固和完善 1994 年分税制财政管理体制改革成果，应旗帜鲜明地坚持一些好的经验和做法。

一是坚持税权相对集中的税收管理体制。中国幅员辽阔，民族众多，东西部地区之间和城乡之间经济社会发展水平相差较大，各地区间税收水平相差也较大，在法制建设还不够完善的情况下，地方政府预算约束机制没有建立和完善之前，为了维护社会的安定和国家的统一，中央政府必须在税权上树立绝对的权威，在相当长的时间内，应旗帜鲜明地坚持税权相对集中的税收管理体制。

二是坚持把税收作为各级政府收入的主要来源。各级政府通过规范的税收方式取得主要财政收入，这是社会主义市场经济体制的客观要求，有利于建立公平竞争的市场环境，也有利于增强政府开支透明度和防止腐败。必须坚持以税收作为财政收入主要来源这一根本的改革方向。

三是继续保持中央政府较强的宏观调控能力。近年来，尽管中央政府不断加大了财政转移支付力度，还采取了有中国特色的东部沿海地区对口支援西部地区、支援地震灾区等地方政府之间自愿转移支付的模式，但东西部地区经济社会发展的差距仍在扩大。因此，必须维持现有的中央税收在税收的主体地位，以保证中央政府的财政收入的主导地位，保持中央政府较强的宏观调控能力，用规范的财政转移支付方式，逐步缩小东西部经济社会发展差距。

四是必须坚持主要税种由中央政府掌握的原则。从世界各国的情况看，大宗税收都划归中央（联邦）政府所有，一些零星分散的税收划归地方。因此，地方税收的增加，不可能指望税种的重新划分，必须着眼于加强税收征管，确保零散税收的有效管理。