来源：中国财经报网 作者：刘尚希

十八届三中全会关于全面深化改革的决定对财税的定位是前所未有的，把对财税的认识提到了一个新的历史高度。把财税内嵌到国家治理、治国安邦之中来认识，回归了财税的本质属性。对财税有了新认识，财税改革自然就有了新思路。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”这实际提出了下一步财税改革的方向、思路，即怎么改。

第一，完善立法，明确事权。法字当头，意味着在财税改革的整个过程和各个方面、环节，都要运用法治的思维和理念。对事权的划分，就是需要我们从法治角度来思考的大问题。目前，关于我国中央与地方间的事权划分尚未有明确的法律规范，而是仍然以行政手段，比如红头文件的形式进行调整。尽管多年下来，中央与地方对各自应履行的事权已经心照不宣。但是这种缺少规范性的划分方式已经导致地方政府承担的事权越来越多。事权履行的过分下沉，从国家治理的角度来说是相当不利的。这就意味着中央对地方的依赖性很大。中央决策、地方执行，如果地方政府基于自身利益的考量而不能有效履行事权责任，那么长此以往，公共风险将大量累积。因此，明确事权，应更多地运用法治思维，对中央与地方间的事权作出规范性的划分。

第二，改革税制。改革税制也需贯穿法治的理念，不经过法律的程序，就不能随便地收税，实行法定原则。有关税制改革内容相当复杂，目前正在实行的就是营改增。营改增是一个全面利好的消息，其改革涉及各个行业，有利于促进不同行业之间、企业之间的专业化协作。从目前营改增的施行效果看，改革有效地促进了制造业与服务业的融合、保证了公平竞争的税收环境、减轻了企业税负。初步静态测算的结果显示，如果营改增全面推开，减税规模将达到上千亿元。从短期看，减税有利于稳增长；从长期看，减税对激发企业活力、促进企业转型升级也将大有裨益。

更进一步地，营改增看似涉及两个税种，实则牵一发而动全身，其作用已经放射到了各个行业、各个企业。因此，作为我国税收收入结构中占比最高的税种，增值税的改革无疑是当前税制改革的重中之重，其对完善我国的税制结构、保证财政收入的稳定增长，都是至关重要的。营改增也在倒逼地方税的配置改革。营业税是地方主要税收来源，一旦退出历史舞台，地方税收主要靠什么，就成为各个地方关注的一个焦点问题。重构地方税，应从有利于转变地方政府行为出发。基于此，以消费为税基来构建地方税，是基本方向。

第三，稳定税负。稳定税负不能抽象地去看，不能仅仅凭概念去理解。在现阶段，稳定税负有两层含义，第一层含义是，税收收入的增长不应过分高于经济的增长。在过去一段时间内，我国的税收收入增长一直保持在百分之十以上，甚至达到30%，这样的增长速度已经远远高于经济增长速度。这就促使整个社会对税收形成了一种焦虑感，被称为“税收焦虑”。

稳定税负的第二层含义是指，税收的增长不能过分低于经济的增长。由于公共服务的刚性化，而且其支出占比越来越大，若是税收增速过低，债务风险就会扩大，甚至导致财政危机。在这方面，欧盟的主权债务危机可以说是殷鉴不远。

因此，税收增长速度过分高于或低于经济增长速度都不能称为稳定税负。只有使税收收入的增长和经济增长保持基本同步，才既不会加重整个社会的税收负担，也不至于造成财政能力的危机。这样就使得财政资金在国家与民众之间达成了一种平衡，这对整个国家的改革、发展、稳定来说都是至关重要的。

研究表明，当经济增长高于9%时，税收收入的增长会远远高于经济的增长；而当经济增长低于9%时，税收收入的增长则会快速滑落。税收收入的这一变化已经得到经验验证。目前，我国的经济增长已经由此前的9%以上滑落到最近一年的7.8%。在这样的增长水平下，税收收入的增速更是滑落到低于7%的水平。虽然近期随着经济形势的改善，税收收入的增速有所回升，但目前中央财政收入的增长仍然只有5.7%，要达到全年7%的增长目标，还是困难重重的。这说明，在经济增长下了一个台阶之后，要保持税负稳定也不是一件容易的事情。

第四，透明预算。完善预算管理制度的重要方面是保证预算完全透明。但是完全透明并不意味着要事无巨细地把原始凭证全部公示出来，而是要使民众对政府的预算监督得到满足。完全透明在技术上有一个标准，但是从政府与民众关系来讲，应当以民众的满意为准。从这个意义上讲，我们现在要实现预算透明还是任重而道远的。

以三公经费为例，现在三公方面的透明度比以前更大了，但只列示出支出数额，不注明资金具体去向，仍算不得完全透明。此外，并不能说三公经费完全透明就完成任务了。三公经费加起来还不到一百亿，而我国现在整个的公共预算的盘子已经超过十万亿了。更进一步地看，不仅公共预算要透明，其他预算也要实现透明。我国的预算体系由四大块组成：包括公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险预算，这些都要阳光化。

透明预算的改革非常复杂，并非把数字公布就能实现的，仍有很多基础性的工作需要落实：比如政府收支分类是不是科学，这关系到民众能否读懂预算。若没有一个科学的政府收支分类体系，即使把数字事无巨细的公布到网上，民众也未必能够看明白。在实际操作中，政府可以先有重点、有步骤地推进那些民众最为关注领域的透明化。

第五，提高效率。提高效率与预算透明息息相关。要理解这一点，首先要明确预算不仅仅是财政部的预算，也包括政府各个部门的预算。大多数部门的资金使用效率很低，其症结在于预算程序的不透明：每个政府部门都强调发展任务重，都要求增加预算。而事实上，许多部门只是盲目地要钱——甚至在项目没有落实的情况下先去要钱，这使得国库积压大量资金，在要求预算当年完成的情况下，许多部门到了年底就会突击花钱，导致资金使用效率很低。

因此，提高效率的关键在于完善部门预算的透明度，即要求每个部门作为预算执行的责任主体，建立一个完整的预算，不仅记录部门收入、支出数额，还要详细反映资金使用方向。惟其如此，方能让民众更好地监督部门资金情况，也能促使部门做到心中有数，尽可能把钱花好。

第六，建立现代财政制度。建立现代财政制度是对前面表述的一种归纳，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率是现代财政制度的基本特征。如果财政制度改革朝着法治、预算透明、效率等等方向改革，这意味着我们是在推进现代财政制度建设，否则现代财政制度就只是一句空话而已。

第七，发挥中央和地方两个积极性。现代财政制度中还包含一个重要的层面就是中央与地方的关系，现代财政制度要在这两个层面上同时建立。

首先要明确的是，这里说的是发挥中央与地方两个积极性，而非中央、省、市、县、乡五个积极性。这句话的背后蕴含着：我国国家治理实行两级架构。财税改革也应当从这样一个两级架构出发去理解、去操作。

应当注意的是，治理架构的级次并不等于政府级次，这是两个不同的概念。美国采取联邦、州、地方的三级治理架构，联邦与州之间采取政治分权，两者平起平坐；而州与地方之间采取行政分权，类似于单一制下的中央与地方分权。这样的国家治理架构无法在我国复制。在这样的体制下，美国政府的事权采取横向划分的原则，即按事权项目将政府职能逐项划分，尽可能保证职能无交叉；与此不同，我国的事权划分采取纵向划分原则，即决策权在上级、执行权在下级，由中央领导地方去做，即只是行政分权，而不是政治分权。两种国家治理架构虽有很大区别，但并无好坏之分，而是植根于一个国家的历史、文化、社会等等因素之中。因此，我们不应照搬别国的体制，要结合本国国情量体裁衣。

尽管有五级政府，但我国的两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法、税收征管早已实行国家、地方两级架构之外，司法制度改革也即将是两级架构。监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮全面深化改革的思路之中。按照两级分权思路，财税改革应在两个层面展开：国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方财政关系，后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。对于中央与地方财政间的关系，其处理应遵循统一规则，在当前依然要坚持和完善分税制，中央的税基全国统一；而对于地方财政体制则可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一的条件。