摘要：“十二五”时期是税务部门全面推进纳税服务工作的关键时期。要做好纳税服务工作，首先要准确定位纳税服务职能。纳税服务职能的厘清既是优化纳税服务的前提，又是提高纳税服务质量、效率、水平的内在需要。只有在纳税服务职能明确定位的基础上，才能合理地确定税务机关在服务型政府建设大架构的涉税服务体系中的纵横坐标，才能最大限度地实现纳税服务的效能，促进我国经济社会的有效、稳定、健康、可持续地发展。
关键词：税收管理，纳税服务，职能定位
税收管理是经济管理的重要组成部分，而税收征管与纳税服务则是税收管理工作的两大核心业务，因此，从这一意义上讲，纳税服务也是构成经济管理不可或缺的重要组成部分。纳税服务已成为当下税务机关构建和谐税收、促进事业发展的重要抓手。纳税服务职能的厘清既是优化纳税服务的前提，又是提高纳税服务质量、效率、水平的内在需要。只有在纳税服务职能明确定位的基础上，才能合理地确定税务机关在服务型政府建设大架构的涉税服务体系中的纵横坐标，才能最大限度地实现纳税服务的效能，促进我国经济社会的有效、稳定、健康、可持续地发展。
一、我国纳税服务职能定位存在的问题
一是不需服务而服务，产生错位。特别是一些基层税务部门单纯从本单位利益考虑，工作作风不实，不从纳税人需求出发，一味追求轰动效应，注重宣传形式，致使纳税人疲于应付，加重工作负担，直接影响纳税人的正常工作秩序，出现典型的“被服务”现象，纳税服务职能错位。一方面，加重了税务人员的压力，服务资源浪费，不能产生预期效果，得不偿失；另一方面，纳税人敢怒不敢言，好事变成了坏事，事与愿违，同时，还有损于税务部门的正面形象，造成不应有的后果。
二是需要服务而不会服务，产生缺位。随着经济的快速发展，经济类型多元化，经济成分复杂化，纳税人对税收服务的要求越来越高，个性化服务需求愈来愈普遍，这就对当下税务人员的素质要求越来越高，复合型人才和高素质人才的需求量明显增加，而人才的培养和引进、补充，不是一蹴而就，需要一个过程，这就与纳税人的服务需求产生了落差，实践中就会产生需要的服务得不到，或者说需要的服务得不到完全满足的现象，产生了典型的纳税服务职能缺位。既影响了纳税人的服务需求，同时也影响了税务部门的良好形象。
三是因服务过度致使争议，产生越位。改革开放的不断深入，经济社会发展的不断加快，纳税服务工作得到了社会各方的关注和重视，特别是近年来，国家税务总局把纳税服务列为税收管理工：作的两大核心工作之一，各级税务机关把纳税服务纳入了税收整体工作的重要考核指标，纳税服务工作的压力也愈来愈大，有些基层税务部门为了工作水平的进一步提高和创新工作的需要，不从税收法制赋予纳税服务的工作职责出发，一味地追求纳税服务的“全、细、优”，产生了保姆式、包办式和涉税事务全部代理等等“过度”纳税服务，形成了应由纳税人承担的法律责任转变为税务部门承担，引起不应有的法律争议。“越位”的纳税服务给税务部门带来了许多法律纠纷，直接影响了税务部门的公信力。
二、纳税服务职能定位选择
本文所提及的纳税服务应界定为狭义的纳税服务，即由税务机关根据税收法律、行政法规的规定，为确保纳税人依法纳税，指导、帮助和方便纳税人正确履行纳税义务，维护其合法权益而提供的服务。对于纳税服务职能定位的研究则是指税务机关在服务型政府建设的大架构中，为切实保障纳税人依法纳税和行使权利而体现出的功能或应发挥的重要作用。
（一）从服务型政府建设的大架构中，找准纳税服务职能
1.全面有效公开政策法规。服务型政府的客体就是公民和各种社会组织，而纳税服务的客体便是广大纳税人。要让广大纳税人准确有效地履行好纳税义务，行使好自身的权利，全面有效地公开税收政策法规就是前提和关键，为此，各级税务机关要在建立健全税收政策法规的同时，把宣传政策法规、解读政策法规、辅导政策法规、掌握政策法规和应用政策法规始终作为纳税服务工作的出发点和落脚点，最大限度地让广大纳税人知法、懂法、守法和用法，有效地实现税务机关执法成本的降低和广大纳税人纳税成本的降低。
2.建立健全便捷服务体系。方便快捷是广大纳税人处理各种涉税事务最直接的要求和最突出的反映，据此应成为各级税务机关建立健全纳税服务体系的一条基本原则，从纳税人需求和服务目标入手，建立健全税收立法体系、政策法规发布体系、咨询答疑和解读辅导体系、跟踪服务重点帮促体系、专业人才培养体系、服务效果测评体系、服务成果应用体系等等，从不同层次、不同侧面、不同角度和不同要求上，多角度、全方位、全过程地为广大纳税人提供方便快捷的纳税服务。
3.不断改善服务方式方法。纳税人满意的服务方式和服务方法就是最好的方式方法。随着经济形势的不断发展和纳税人需求的不断变化，服务的方式方法也要随之改变，否则，就不能满足纳税人不断变化的需要。对此，各级税务机关应定期组织服务需求调查，及时掌握需求变化，适时改变服务方式，真正把纳税人满意当成税务机关开展纳税服务的工作追求和奋斗目标，以真诚有效的纳税服务和追求卓越的工作精神，不断提升纳税人的满意度。
4.突出强化服务绩效考核。服务是形式，效果是目的，只有形式与目的一致，才能实现预期工作目标。要实现纳税人满意的服务目标，各级税务机关就必须对纳税服务绩效实施严格考核，对纳税服务的各项工作内容，制定细致的工作标准，明确工作要求、工作时限、工作责任、工作奖惩和工作成果的应用等等，并以此量化成具体的绩效考核指标，定期开展服务绩效指标的考核验收，以此兑现奖惩，切实保证有效的纳税服务。
（二）从税法赋予履行的义务中，找准纳税服务职能
1.强化队伍建设，为纳税服务提供人才保证。人是一切工作的主体，人才是事业发展的关键。税务机关要在纳税服务工作中体现应有的功能和发挥应有的作用，税务人员队伍建设就是重中之重。既要重视全体税务人员整体素质的全面提高，也要重视一线直接从事纳税服务工作人员专业素质的不断提升；既要重视一般性人才的教育和培养，也要重视综合性人才的选树和打造；既要重视各种专业人才知识的不断更新，也要重视纳税服务特殊人才的引进和培养；既要重视人才政治素质的可靠，也要重视业务素质的优秀，要始终不断是造就人才发展的梯队，为纳税服务提供源源不断的人才队伍，有效保证纳税服务人才的供应。
2.强化制度建设，为纳税服务提供制度保证。制度是当今社会强化管理的重要抓手。各级税务机关要高度重视和强化制度建设，建立健全不断提升税务人员政治业务素质的队伍建设制度，突出清正廉洁、强化内在约束的勤廉制度，规范执法、增强内部监督的责任追究制度，定期检查考核、确保工作成果的绩效考核制度等等，强调制度明确为准，变人监督人为制度约束人，变领导要我做为我应自己做，从基础环节入手，为纳税服务的功能发挥和作用体现，提供有力的制度保证。
3.加强信息化建设，为纳税服务提供技术支撑。随着经济全球化，科技现代化的快速发展，科技在各领域的运用越来越显得重要，尤其信息化技术在税收管理中的运用为纳税服务拓展了广阔的空间。纳税人数据信息库的逐步建立和完善，为建立网上税务局创造了条件，一个不受时间、空间和地域限制的信息高速公路为纳税服务的低成本、高效率提供了科技支撑。各级税务机关既要重视在日常税收管理中运用现代信息技术，也要重视与其他相关部门数据信息库的对接，最大限度地实现部门间的信息共享，为低成本、高效率的纳税服务提供有力的技术支撑。
（三）从不断发展的纳税人需求中，找准纳税服务职能
1.定期开展需求调查，不断调整服务思路。随着改革开放的不断深入，广大纳税人所处的税收环境始终在不停地变化之中，纳税人必然会随着内外环境的变化，对纳税服务提出与之适应的新需求，为此，各级税务机关要定期组织开展纳税服务需求的调查，适时掌握纳税人的最新需要，不断调整完善纳税服务工作思路，及时满足纳税人对纳税服务的新要求。
2.合理确定服务类型，组织开展分类服务。纳税服务具有对象的复杂性、需求的变动性、工作的长期性和手段的多样性等明显特点。为了满足不同层次、不同行业、不同类型和不同规模纳税人的纳税服务需求，各级税务机关要针对不同特点的纳税人，依据一定的标准和要求，按需求和类别组织开展日常的纳税服务，以确保实现长期服务的有效性，短期服务的针对性，日常服务的公平性。
3.科学选定服务重点，精心组织个性服务。纳税服务工作一定要围绕各级政府的经济工作中心组织开展，各级税务机关尤其要结合辖区实际，有目的、有重点地科学选定纳税服务对象，既要制定普遍性的纳税服务实施方案，也要针对重点服务对象明确帮促措施，集中优势资源突出做好对重点对象的纳税服务工作，抓出效果，树好样子，以此带动整体纳税服务工作的全面开展。
（四）从税法遵从度持续提升中，找准纳税服务职能
现代市场经济条件下的税收是国家税收与公共税收、权利税收与服务税收的辩证统一，纳税人履行纳税义务就应当得到国家提供的公共服务和权益保护，这也是法治社会的具体体现。
1.牢固确立征纳双方法律地位平等的理念。纳税人与税务机关法律关系和地位是平等的。纳税人不仅仅是依法纳税的义务主体，也是政府机关提供公共服务的对象。各级税务机关要尊重纳税人的平等主体地位，在依法向纳税人行使征税权的同时，注意保护纳税人的各项合法权益。坚持税法面前人人平等，公平、公正、文明、规范执法，为纳税人提供良好的税收环境。按照0ECD提出对纳税遵从不同的纳税人采取不同措施的理沦，以及国家税务总局提出税收征管和纳税服务是税收管理的核心业务的新思路，把纳税人按照信用等级，划分为可能遵从、有可能不遵从和不遵从三种类型，针对不同类型实施不同的措施。对于可能遵从型纳税入主要是提供优质的纳税服务，鼓励和充分调动纳税人自觉纳税：对于有可能不遵从型纳税人，客观分析纳税人的纳税能力和遵从发展趋势，采取纳税服务和税收管理并举的措施，引导和激发纳税遵从，防范和制止逃税现象的发生：对于不遵从型纳税人，这是税收管理的重点，通过严格执法、严厉打击迫使其不断提高纳税遵从。
2.建立健全保障纳税人合法权益的法律机制。依法治税是创造良好纳税环境和保护纳税人合法权益的前提条件，也是对纳税人最基本的服务。只有做到了依法治税，才能营造良好的纳税环境，实现对纳税人合法权益的保护。一要规范立法。加强税收行政立法建设，使以保护纳税人合法权益为重要内容的纳税服务的各类制度规范化、程序化和法制化，提高立法质量，提升税收法律法规级次，专门制定一部保护纳税人合法权益的法律，确保税务机关依法征税，纳税人依法纳税，政府依法用税。二要规范执法。既要重程序，又要重实体。规范执法的重点是合理地限制税务人员的自由裁量权和杜绝人情税、关系税的发生。三要规范司法。要建立健全听证、行政复议和诉讼等制度，使之能与其他相关法律相衔接，使救助服务由行政性质向司法性质发展，从而保护纳税人救济权等权益的真正实现。四要简化税制。税制的繁简决定了税收征管制度，而征管制度的繁简决定了税务机关的办事效率和征纳成本，这些都直接涉及纳税人的利益。简化的税制有利于建立和谐的征纳关系、良好的纳税环境，更好地保护纳税人的合法权益。
3.着力规范税收执法与税收监督。公平公正执法不仅是对违法经营者的打击，也是对守法经营者最好的权益保护，是市场经济公平竞争环境的体现。按照国家税务总局税收执法责任制“两个办法”和“两个范本”的要求，对执法活动的目标、任务、要求、程序、时限等因素以及执法过错的性质、严重程度等情况进行梳理归纳，设置客观的量化标准，运用信息化技术对税务人员的执法轨迹进行适时监控，实行责任追究，有效降低侵犯纳税人合法权益的现象发生。
4.创建保障纳税人合法权益平台。保护纳税人合法权益要多管齐下，税前要加强宣传，使纳税人明白自己的权益；税中要敢于用权，使自己的权益得到有效保障；税后要及时维权，切实防止侵权行为的发生。各级税务机关要从维权服务角度出发，积极组织纳税人建立维权中心、纳税人行业协会、税收志愿者协会等社会维权组织，为纳税人权利的争取、扩展和维护提供有力的组织支撑。同时把12366纳税服务热线、税务网站和公共媒体有机地结合起来，建立快速受理纳税人诉求、分析纳税人诉求、解决纳税人诉求、反馈处理结果的四个响应机制，拓展维权服务空间，保障纳税人合法权益，维护社会的公平正义。
（五）从纳税环境持续改善中，找准纳税服务职能
纳税人依法纳税主要受到内外两人方面因素的影响，内部主要受到纳税人素质、经营时间、经营规模、单位性质以及投资构成等等方面因素的影响；外部主要受法律法规对外公开程度、执法机关宣传解释的深度、税务机关执法的强度、社会各方配合执法的力度以及政府整合社会资源的硬度等等方面的影响。构成纳税环境的主要因素来自于外部，因此，在纳税人税法遵从度充分提高，纳税环境持续改善的情况下，各级税务机关开展纳税服务的功能和作用应充分体现在促进其经营成果的最大化，实现征纳双方的和谐共进，具体应表现为以下几个方面：
1.筹划税收，突出体现优惠服务。在不断改善的良好税收环境下，广大纳税人的最大愿望就是要以最小的支出履行纳税义务，而各级税务机关满足这一需求，就是最好的纳税服务。对此，各级税务机关要针对不同纳税人的实情和相关的政策规定，在不违反国家法律法规的前提下，尽心尽力地帮助纳税人进行税收筹划，以实现纳税人享受税收优惠的最大化。
2.精心指导，突出体现经营服务。纳税人的经营都要经历一个由小到大、有弱变强的不断发展过程，同时也不可能永久不衰，这是一条经济规律。只有不断创新，不断发展新产品，不断提升产品层次，不断改进经营发展方式，才能确保持续不断的经营发展。税务机关管理面宽，涉及面广，信息灵敏，政策把握较准，指导纳税人投资经营有着得天独厚的优势条件，及时有效地提供信息指导纳税人组织经营，能够较好地达到纳税人满意的效果。
3.整合资源，突出体现发展服务。纳税服务是一项整体而又全面性的服务工作，既需要税务机关的主角牵引，更需要社会方方面面的支持配合。为此，各级税务机关要主动担当纳税服务的牵头重任，积极整合社会各方资源，凝心聚力开展纳税服务工作，为努力构建和谐社会争作贡献。
作者：仲崇文（江苏省扬州市江都区地方税务局局长）
来源：《税收经济研究》2013年第1期
