文章来源：《财政研究》2025年第12期
“十五五”时期财税体制改革展望
张斌
中国社会科学院财经战略研究院
内容提要：“十四五”时期，财政宏观调控更加积极有为，财税体制改革稳步推进，财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用进一步凸显。“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，面对国际国内环境的深刻复杂变化，财政要在推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展，保障和改善民生，扎实推进全体人民共同富裕方面发挥更大的作用。财税体制改革要按照加快构建高水平社会主义市场经济体制的要求，为进一步提高财政政策效能、完善宏观治理体系提供制度保障。
关键词：“十五五”时期财政政策财税体制改革
科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），总结了“十四五”时期我国发展取得的重大成就，明确了“十五五”时期的历史方位与时代使命，提出了未来五年我国经济社会发展的指导方针、必须遵循的原则、主要目标、战略任务和重大举措，对于推动我国经济社会持续健康发展，如期基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础具有重大意义。
党的十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。在所有国家治理活动所涉及的政府职能中，由于所有政府活动均要以财政资金的及时、足额到位为前提条件，所以，只有财政职能可以覆盖所有政府职能，并由此影响经济、政治、文化、社会、生态文明等所有领域（高培勇，2016）。因此，在全面深入学习领会党的二十届四中全会精神的基础上，按照《建议》的要求，围绕经济社会发展的各项战略部署，统筹推进财税体制改革，更加充分发挥积极财政政策的作用是“十五五”时期财政事业改革发展的核心任务。
一、“十四五”时期财政改革发展取得的成就
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。《建议》指出，“十四五”时期我国发展历程极不寻常、极不平凡。面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，迎难而上、砥砺前行，经受住世纪疫情严重冲击，有效应对一系列重大风险挑战，推动党和国家事业取得新的重大成就。
从外部环境看，世界百年未有之大变局加速演进，全球进入新的动荡变革期，世纪疫情、中美经贸关系、俄乌冲突等外部风险挑战对经济社会的稳定发展形成了严重冲击。从国内看，随着我国人口结构和要素禀赋的变化，面对新一轮科技革命和产业变革带来的历史机遇，加快推进经济新旧动能转换，推动产业结构升级；加快科技自立自强、因地制宜发展新质生产力；着力扩大国内需求，建设全国统一大市场，构建新发展格局；着力加强保障和改善民生；防范和化解风险，统筹发展和安全等一系列改革发展稳定任务艰巨繁重。
“十四五”时期，财政部门坚决贯彻落实党中央决策部署，坚持稳中求进、改革创新，顶住风险挑战，拓展发展空间，国家财政实力持续增强，效能不断提升，财政作为国家治理基础和重要支柱的作用进一步凸显，为推动党和国家事业行稳致远提供了坚实的保障，为满足人民群众美好期盼提供了坚强的支撑。
从财政政策扩大总需求、稳增长、调结构的作用看，财政宏观调控更加积极有为，对于推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，支撑经济平稳健康发展发挥了重要作用。财政政策从积极到更加积极，“十四五”以来，赤字率从2.7%提高到3.8%，2024年进一步提高到4%，安排新增地方政府专项债券额度19.4万亿元，创造性发行使用超长期特别国债，用于“两重”、“两新”，有效扩大了财政政策的空间。财政支出政策着力在保障和改善民生中扩大消费需求，通过实施稳岗返还、就业补贴等一系列政策突出以就业带动增收，提升消费能力；通过财政补贴大力支持消费品以旧换新；通过综合发挥政府预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债等多种政策工具的作用，以政府投资有效带动社会投资，全方位扩大国内需求。同时，发挥专项资金的作用，加快推进关键核心技术攻关和关键产业转型升级，以高质量供给引领高质量需求。
在财政收入方面，大规模减税降费作为更加积极财政政策的重要组成部分，充分发挥了稳增长、调结构、保就业的作用。2021年至2025年上半年，全国累计新增减税降费9.9万亿元，预计到2025年底将达10.5万亿元，年均新增减税降费超2万亿元。其中，聚焦支持科技创新和先进制造业发展的优惠政策，新增减税降费3.6万亿元，占比达36.7%；从受益主体看，包括民营企业和个体工商户在内的民营经济纳税人，新增减税降费7.2万亿元，占比达72.9%；在各类规模企业中，中小微企业共享受新增减税降费6.3万亿元，占比达64%。
从财税体制改革看，“十四五”时期预算制度改革、税制改革与财政体制改革稳步推进，为中国式现代化建设和高质量发展提供了制度保障。预算制度改革方面，一是通过增加政府性基金、国有资本经营预算调入一般公共预算的资金规模，建立养老保险全国统筹制度等改革举措，强化了财政资源统筹力度；二是通过推进零基预算改革，打破支出固化格局，着力优化财政支出结构，强化重大战略任务的财力保障；三是进一步强化预算评审和绩效评价，提高财政资金使用效益。
在税制改革方面，一是加快推进税收法定进程，我国现行18个税种已经有14个完成了立法，尤其是作为第一大税种的增值税完成了立法任务；二是通过完善研发费用税前加计扣除比例等税收优惠政策进一步提高了企业创新活力；三是通过全面实施水资源费改税试点，将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围，推动经济社会绿色转型；四是完善个人所得税制度，2022年增设3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除，2023年大幅提高“一老一小”三项专项附加扣除标准，累计超6700万人受益。
在财政体制改革方面，按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的要求，“十四五”以来通过进一步完善共同财政事权体系，加快推进省以下财政体制改革，不断增强基层财政保障能力；通过持续优化转移支付制度，建立健全促进高质量发展的转移支付激励约束机制、横向生态保护补偿机制等措施有力促进了区域均衡。
二、“十五五”时期经济社会发展面临的新形势、新任务
《建议》对“十五五”时期我国经济社会发展的国际国内环境进行了深入分析，明确指出我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。从国际环境看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速。同时，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足，大国博弈更加复杂激烈。
从国内环境看，《建议》指出，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜力大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。同时，发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点；新旧动能转换任务艰巨；农业农村现代化相对滞后；就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题；重点领域还有风险隐患。
面对发展环境的深刻复杂变化，《建议》提出“集中力量办好自己的事，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章，奋力开创中国式现代化建设新局面”的要求，明确了“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六个原则，提出了七个方面的主要目标，部署了十二项战略任务。《建议》对“十五五”时期经济社会发展的战略部署全面、系统，明确提出了推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展的要求。
“十五五”时期，坚持以经济建设为中心，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长是到二〇三五年人均国内生产总值达到中等发达国家水平，基本实现社会主义现代化的物质基础。在国际国内环境发生深刻变化的新形势下，要续写经济快速发展的新篇章，就要充分发挥中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势和丰富人才资源优势，以推动高质量发展为主题，加快推进新旧动能转换。
现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础，科技现代化是中国式现代化的支撑。构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基，抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力是推动经济发展方式转变和结构优化升级，实现以全要素生产率稳步提升带动经济快速发展的必然要求。
强大国内市场是中国式现代化的战略依托。在国际环境发生复杂深刻变化，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足的新形势下，将扩大内需作为战略基点，做强国内大循环，畅通国内国际双循环，加快构建新发展格局，纵深推进全国统一大市场建设，充分发挥超大规模市场优势是在发展中赢得战略主动的必然选择。2024年我国的居民消费占支出法GDP的比重为39.9%，虽然比2020年的37.9%提高了两个百分点，但与世界主要经济体相比仍有较大的提升空间。因此，大力提振消费、推动居民消费率明显提高是促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性，实现内需拉动经济增长主动力作用持续增强的关键。
农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。扎实推进城乡区域融合发展、加快经济社会全面绿色转型是拓展现代化发展空间、建设人与自然和谐共生现代化的必然要求。《建议》明确提出：“十五五”时期，要持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国；优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间布局；以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。
推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐是坚持人民至上原则，以满足人民日益增长的美好生活需要为发展的根本目的，续写社会长期稳定新篇章的必然要求。实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点，这就要求“十五五”时期加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。为此，《建议》明确提出了促进高质量充分就业、完善收入分配制度、办好人民满意的教育、健全社会保障体系、推动房地产高质量发展、加快建设健康中国、促进人口高质量发展、稳步推进基本公共服务均等化等八个方面的具体任务。
从加快构建新发展格局的角度看，加大保障和改善民生力度，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民不仅是中国特色社会主义制度的本质要求，同时也是提高居民消费能力和消费意愿，推动居民消费率明显提高的关键环节和基本保障，对于增强国内大循环，发挥超大规模市场优势具有重大意义。
三、“十五五”时期财税改革发展的目标与任务
财政事关治国安邦、强国富民，在推动高质量发展和中国式现代化建设中承担重要职责（蓝佛安，2025）。面对国际国内发展环境的深刻复杂变化及其对财政运行、财政宏观调控、财税改革产生的深远影响，“十五五”时期要按照党的二十届四中全会精神，紧密围绕十二项战略任务，通过进一步提升财政政策效能，扎实推进财税体制改革，切实提高财政管理水平，更加充分发挥财政在国家治理中的基础性、保障性作用，为推动中国式现代化开创新局面作出应有的贡献。
在宏观经济治理的政策工具中，财政政策具有稳增长和调结构的双重功能。“十五五”时期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长需要更加充分发挥积极财政政策作用，强化逆周期和跨周期调节，切实加强财政、货币政策协同，增强宏观政策取向的一致性。要高度重视已经实施的大规模减税降费政策和各项财政补贴政策的实施效果评价，根据经济社会发展的新形势、新任务动态优化完善各领域财政政策措施，持续提高积极财政政策效能，在发挥积极财政政策作用的同时增强财政的可持续性。
“十五五”时期，财政要在建设现代化产业体系、支持高水平科技自立自强、促进新质生产力加快发展、加快经济社会发展全面绿色转型方面发挥更大作用。在产业政策方面，要综合运用税收、政府采购、政府投资基金等工具，支持“智能化、绿色化、融合化”发展方向，优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展；充分发挥政府投资的引导作用，构建现代化基础设施体系。在科技政策方面，财政要进一步优化科技经费的分配和管理，强化对具有重大外部效应的基础研究、应用基础研究和关键核心技术攻关的投入。同时，要推动科技创新和产业创新深度融合，通过提高企业研发费用加计扣除比例，加大政府采购自主创新产品力度强化企业科技创新主体地位。在推动绿色发展方面，要进一步落实促进绿色发展的财税政策，健全绿色消费激励机制，增强绿色发展动能。
“十五五”时期，财政要在全方位扩大国内需求，持续释放内需潜力方面发挥更大作用。如前所述，加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕是社会主义制度的本质要求，也是提高居民消费能力和消费意愿，推动居民消费率明显提高的关键环节和基本保障。因此要将惠民生与促消费、投资于物和投资于人紧密结合，增强国内大循环内生动力和可靠性。具体来说，主要包括以下几个方面：
一是要通过完善就业支持和公共服务体系，促进高质量充分就业；加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节力度，促进公益慈善事业发展等措施多渠道增加城乡居民收入，尤其是要以增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模为目标切实提高居民消费能力。二是要通过合理提高公共服务支出占财政支出比重，加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，优化基本养老服务、保障性住房供给，优化生育支出政策，稳步推进基本公共服务均等化等措施提升优质公共服务和社会保障对改善居民消费预期，引致和拉动居民消费的作用。三是要通过优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重；适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局等措施充分发挥政府投资改善居民消费环境，从而拉动居民消费的作用。同时，要通过完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金的引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。四是要通过完善有利于统一大市场建设的财税制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地的利益分享机制，规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割，充分发挥我国超大规模市场优势，加快构建新发展格局。
“十五五”时期，财政要在扎实推进乡村全面振兴、促进区域协调发展，推动城乡区域融合发展方面发挥更大作用。一是要通过加大对农村基础设施和公共服务的投入，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，推进宜居宜业和美乡村建设。二是要通过健全财政优先保障机制，强化财政补贴政策与价格、保险等政策的协同，加大粮食主产区利益补偿力度，实施产销区省际横向利益补偿等措施提高强农惠农富农政策效能。三是通过加大对跨区域跨流域大通道建设投入力度，强化区域基础设施互联互通，健全区域间的利益共享机制等措施促进区域联动发展。四是通过推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度；优化地方政府之间跨行政区域的横向税收、公共服务和政府投资的共享机制，加快城市群一体化和都市圈同城化进程；加大对县城基础设施和公共服务的投入力度，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设等措施深入推进以人为本的新型城镇化。
“十五五”时期，财政要在统筹发展和安全，防范化解风险方面发挥更大作用。要坚定不移贯彻总体国家安全观，按照以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展的要求，加大对重点领域国家安全能力建设、公共安全基础设施的财政保障，提高防范和化解重点领域风险能力。在财政运行中，要通过抓紧化解地方政府债务风险，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制；规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平；合理安排赤字，优化财政支出结构，加强财政管理，提高财政资金使用效益等措施切实增强财政的可持续性。
四、“十五五”时期财税体制改革的主要内容
财税体制改革是积极财政政策更好发挥作用的制度保障。深化财税体制改革对于以高质量发展全面推进中国式现代化意义重大（韩文秀，2024）。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对预算制度、税收制度、中央和地方财政关系改革作出重要部署。《建议》在此基础上，按照经济社会发展对加快构建高水平社会主义市场经济体制、提升宏观经济治理效能的要求，结合积极财政政策的实施，进一步明确了“十五五”时期财税体制改革的内容。
《建议》指出，“十五五”时期要“发挥积极财政政策作用，增强财政的可持续性”，同时明确提出了“保持合理的宏观税负水平”的要求。从一般公共预算收入占GDP的比重来看，在2015年达到近期峰值21.7%后基本保持了持续下降的趋势，“十三五”末的2020年，该比重降至17.7%，到2024年进一步降至16.3%，比2015年下降了5.4个百分点。一般公共预算收支差额占GDP的比重相应由2015年的约3.3%扩大至2020年的约6%，2024年为4.8%。从税收收入占GDP的比重来看，在2012年达到近期峰值18.4%后到2020年降至14.9%，到2024年进一步降至13.0%。从国际货币基金组织（IMF）广义政府收支数据看，2024年我国广义政府收支占GDP的比重为24.7%和31%，收支差额占GDP的比重为6.3%。与世界主要经济体相比，我国不同口径的宏观税负均处于较低水平。
为应对国际国内环境的复杂深刻变化，近年来通过合理安排赤字，优化政府债务结构，加强债务管理等措施有效支撑了大规模减税降费和各项支出政策，积极财政政策在应对重大外部冲击，稳增长、调结构、稳预期中发挥了重大作用，但宏观税负长期维持在较低水平会影响财政的可持续性，不利于进一步发挥积极财政政策作用。“十五五”时期，面对世界百年变局的加速演进和繁重艰巨国内改革发展稳定任务，在更好发挥积极财政政策作用的同时，财税体制改革要按照保持合理的宏观税负水平，增强财政可持续性的要求统筹谋划收入、支出两端的改革，积极稳妥化解地方债务风险，进一步完善地方政府专项债管理制度，优化中央与地方政府债务结构，更加充分发挥超长期国债的作用，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
在财政管理和预算制度改革方面，《建议》提出了“加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”“加强财会监督”等要求。面对我国经济社会发展的新形势、新要求，财政要为“十五五”时期各项战略部署和重大战略任务提供充分的财力保障，要在全方位扩大国内需求，持续释放内需潜力；加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕等方面发挥更大作用，这对财政管理和预算改革提出了更高要求。具体来说，主要表现为以下几个方面：
一是要通过提高财政科学管理水平，推进预算制度改革，进一步加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算之间资金统筹安排力度。同时，还应充分考虑人口结构变化、新型城镇化等因素的影响，优化国有资本布局和国有资产管理，统筹安排国有资本（资产）存量与收益，提高对国家重大战略任务和基本民生的保障能力。
二是要通过深化零基预算改革，统一预算分配权，加强预算绩效管理，加大财政支出结构调整的力度。深化零基预算改革是健全现代预算制度的一项重要内容，是推进财政科学管理的一个抓手（杨志勇，2025）。《建议》明确提出了提高公共服务支出占财政支出的比重，增加政府资金用于民生保障支出；优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重；推动更多公共服务向基层下沉等一系列财政支出结构调整的要求。而深化零基预算改革、提高财政部门的预算统筹能力，将预算绩效与资金安排挂钩是“十五五”时期优化财政支出结构的制度保障。
三是加强财会监督。财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在推进全面从严治党、维护中央政令畅通、规范财经秩序、促进经济社会健康发展等方面发挥重要作用。财政部门是财会监督的主责部门，加强财会监督将对规范财政财务管理、提高会计信息质量、维护财经纪律和市场经济秩序等方面发挥重要保障作用。
在税制改革方面，除“保持合理的宏观税负水平”的要求外，《建议》提出了“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策”等要求。主要包括以下几个方面：一是完善地方税体系是优化中央和地方财政关系的重要组成部分，是增加地方财力的重要措施。“十五五”时期，在研究推进城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税改革，优化财产税制度的同时，要赋予地方一定的税政管理权限，调动地方培植税源的积极性。二是完善直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策是优化税制结构，进一步发挥税收调节收入分配作用，促进社会公平和共同富裕的要求。此外，《建议》在优化生育支持政策和激励措施部分，还明确提出发挥个人所得税抵扣政策作用的要求。三是规范税收优惠政策。规范税收优惠政策不仅是提高积极财政政策效能，增强财政可持续性的要求，如果将地方政府作为招商引资政策工具的税收返还视作实质上的税收优惠政策，这还是规范地方政府经济促进行为的必要举措。
“十五五”时期，要按照有利于促进市场统一的要求，构建税收法定、高效统一的税收制度体系。在进一步优化法定的区域性税收优惠政策，促进区域协调发展的基础上，要持续优化完善促进跨区域要素流动的税收制度，有效整治地方违规利用税费优惠进行招商引资的行为，着力解决总部经济、数字经济等带来的税源与税收背离问题，优化税收属地分享机制，清除导致市场不当干预和市场分割的制度障碍。同时，要优化纳税环境，进一步便利纳税人跨区迁移，提升跨区域办税缴费便利度；加强跨区域执法协调，促进税收执法标准、尺度规范统一。
在财政体制改革方面，按照建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，《建议》强调要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”“增加地方自主财力”。“十五五”时期，财政体制改革主要包括以下几个方面：一是适当加强中央在跨区域事务和公共卫生、基本养老保险、义务教育等与投资于人有关的公共服务和社会保障方面的事权，同时减少委托地方代行的中央事权，这有利于提高基本公共服务均等化水平，促进全国统一大市场建设。相应地，要提高中央财政支出的比重。二是要增加地方自主财力。在完善地方税体系，扩大地方税费管理权限；优化共享税分成比例和跨区域税收共享机制的基础上，要完善财政转移支付制度，增加一般性转移支付，建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制。三是要进一步完善地方政府债务管理制度，着力加强全口径地方债务监测监管体系建设和防范化解债务风险长效机制建设。
（本文为节选，原文载《财政研究》2025年第12期）
