党的十九届五中全会提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。内需是我国经济发展的主动力。加快构建新发展格局，就必须牢牢坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，形成强大国内市场。消费是内需的重要组成部分，在我国经济发展中发挥着基础性作用，因此，扩大内需，就应以全面促进消费为抓手，激发消费潜力，推动消费提质扩容。顾名思义，消费税作为我国税收制度中的一个重要税种，与消费联系紧密，是全面促进消费和扩大内需的有效制度安排之一。在此情形下，有必要深化消费税改革，藉由促消费、扩内需这一路径，为加快构建新发展格局提供有力支撑。
习近平总书记强调，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是关系我国发展全局的重大战略任务，需要从全局高度准确把握和积极推进。从这个意义上看，深化消费税改革，必须着眼加快构建新发展格局，为畅通经济循环对税制作相应调整。
2020年，全国税收收入154 310亿元，同比下降2.3%。其中，国内增值税收入56 791亿元，同比下降8.9%；国内消费税收入12 028亿元，同比下降4.3%；企业所得税收入36 424亿元，同比下降2.4%；个人所得税收入11 568亿元，同比增长11.4%。在有效应对疫情冲击和大规模减税降费背景下，国内消费税收入虽位居第三位，但降幅排在第二位，如果再考虑进口环节消费税的降幅，基本上反映了消费税与经济运行状况的密切相关性。这也意味着，加快构建新发展格局，推动经济持续稳定发展，消费税的制度安排是一项重要变量。
加快构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。无论是以国内大循环为主体，还是国内国际双循环相互促进，其要义是畅通。要打通堵点、补上断点、解决难点，要贯通生产、分配、流通、消费各环节。消费税是以消费品的流转额作为征税对象，消费品的流转能不能畅通起来，将直接关系到经济是否循环起来和经济循环是否畅通起来。尽管我国消费税属于特别消费税，但征收环节涉及生产环节、批发环节和零售环节等，消费税既影响供给，也影响流通，还影响需求。所以，深化消费税改革，需要从加快构建新发展格局的战略高度去定位和谋划。
2020年中央经济工作会议指出，形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑。尤其是改革开放以来，经过多年经济发展，我国具备了形成强大国内市场的潜力。这突出表现在三个方面：一是经济总量稳居世界第二位，是最大的发展中国家，也是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，为形成强大国内市场奠定了坚实基础；二是随着人均国内生产总值突破1万美元大关，中等收入群体持续扩大，形成世界上最大规模的中等收入群体，其蕴含的消费潜力是巨大的，为形成强大国内市场提供了有力支撑；三是我国经济发展保持了持续性，具有强大的韧性、潜力和回旋余地，虽然疫情带来前所未有的冲击，但经济实现逆势增长，经济发展既有量的合理增长更有质的有效提升，为形成强大国内市场注入了充足动能。而要把强大国内市场从可能性转变为现实，就需要多方面发力，作为制度安排的一种形式，深化消费税改革自然要发挥应有作用。
坚持扩大内需这个战略基点，是形成强大国内市场的直接抓手，从而有助于加快构建新发展格局。一般而言，内需由消费与投资构成，故而扩大内需，注重需求侧管理，一方面是全面促进消费，另一方面是拓展投资空间。消费作为经济活动的最终环节，对投资具有引导作用，能够牵引生产端的供给提供符合消费需求的产品。因此，从消费与投资的关系看，投资一定程度上要服务于消费，扩大内需，全面促进消费首当其冲；从需求与供给的关系看，实施扩大内需战略要同深化供给侧结构性改革有机结合起来，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。由此，加快构建新发展格局的重要支撑是形成强大国内市场，而形成强大国内市场的直接抓手是扩大内需，扩大内需的重心是全面促进消费。根据这一逻辑脉络，要在合理引导消费、投资等方面进行有效制度安排，深化消费税改革则是重要的落脚点。
从加快构建新发展格局出发，深化消费税改革必须体现在扩大内需从而形成强大国内市场上，这是一方面。另一方面，深化消费税改革是进一步完善现代税收制度的当然之举，需要在建立现代财税体制这个大盘子中进行统筹考虑。同时，消费税作为一种间接税，具有不同于其他税种的属性特点，因此深化消费税改革也需要将此纳入考虑之中。
加快构建新发展格局，重中之重是扩大内需，而全面促进消费是扩大内需的重心。因此，深化消费税改革，要在如何激发消费潜力、全面促进消费上做文章。2020年，虽然受到疫情的巨大冲击，但我国最终消费支出占GDP的比重仍然达到了54.3%，为近年来的较高水平。不过，如果单从社会消费品零售总额这个指标看，2020年为391 981亿元，比2019年下降3.9%。再从国际横向比较看，2013～2019年我国最终消费支出对经济增长的平均贡献率为60%左右，与发达经济体70%、80%的水平相比还有不小差距。上述几项数据意味着：（1）消费毋庸置疑地对我国经济发展起基础性作用；（2）疫情给消费市场带来严重冲击，导致2020 年的消费与2019年相比出现负增长；（3）消费市场还有很大的成长空间，需要开拓更多消费增长点，提高居民消费能力。
加快构建新发展格局，扩内需、促消费要持续发力。消费税是间接税，税负可以通过价格机制转嫁给消费者，从而影响消费成本，起到引导消费的作用。一般而言，消费税重，消费成本高，限制消费；消费税轻，消费成本低，鼓励消费。当前，疫情仍在全球蔓延，国际形势中不稳定不确定因素增多，我国经济恢复基础尚不牢固，要以加快构建新发展格局为契机，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，努力保持经济运行在合理区间。鉴于消费是经济稳定运行的“压舱石”，就需要从影响消费的各种因素入手，尽可能地减少对消费的束缚，进而扩大内需。
因此，深化消费税改革，必须与加快构建新发展格局紧密结合起来，把有助于促消费、扩内需当作改革取向。一段时期以来，在论及消费税改革时，有学者将消费税“扩围”列为备选项，建议把诸如高档时装、私人飞机、高端家具、高档茶叶等高档消费品纳入征收范围，把诸如高档酒店、私人会所、高档美容健身院等高端服务也纳入征收范围。然而，在要有效发挥消费对经济发展的基础性作用之际，将过多的高档商品和高端服务纳入征收范围，很可能不利于扩大消费规模，更无助于升级消费和新型消费，反而会加剧消费外流。随着人民生活水平逐步提高和人民对美好生活的追求日益广泛，在满足了基本消费需求后，人们越来越追求品质化、个性化、多元化消费，从实物消费越来越向实物消费和服务消费并重转化，表明消费存在提质升档趋势。尤其是当前，疫情冲击之下要努力保持经济运行在合理区间，促消费、扩内需成为重要的宏观政策。因此，鉴于当前形势，近期，不宜将过多商品和服务纳入消费税征收范围。
建立现代财税体制，既要巩固已取得的制度建设成果，也要在此基础上进一步深化和拓展。深化消费税改革，同样面临这样的任务。消费税自1994年设立以来，经历了几次重大调整，从设立之初的11个税目发展到目前的15个税目，如2006年税目增减的调整，2008年的成品油税费改革，等等，在很大程度上反映了财税体制改革的进程和要求。
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为全面深化改革时期的财税体制改革提出了目标要求、主要任务和实现路径，标志着财税体制改革进入新的时期。2014年6月，《深化财税体制改革总体方案》出台，从国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出了改革思路，明确了改革任务。在税制改革方面，改革重点锁定六大税种，消费税改革列为其中，即调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。此外，“十三五”规划在“加快财税体制改革”部分明确提出“完善消费税制度”，十九大报告提出“深化税收制度改革”，十九届五中全会提出“完善现代税收制度……优化税制结构”，等等，都直接或间接涉及消费税改革问题。值得指出的是，2019年6月，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中的“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，把消费税改革与拓展地方收入来源结合起来，体现了该税种改革与财税体制改革的协同性和系统性。
深化消费税改革是财税体制改革的一部分，其如何改必然体现财税体制改革的取向，从而才能以自身改革推动财税体制改革走向深入。在2014年《深化财税体制改革总体方案》出台后的一段时期里，财税体制改革的基本思路之一是稳定税负，也就是通常所说的税制改革是有的税种增税、有的税种减税的结构性改革。就消费税改革而言，征收范围向“三高”消费品拓展成为重要选项。时至今日，财税体制改革的背景发生了明显变化。受结构性、周期性、体制性因素影响，特别是受疫情的巨大冲击，我国经济面临较大下行压力，大规模减税降费成为财税体制改革的重要政策取向。例如，我国第一大税种增值税，2018年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17% 降至16%，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%；2019年4月1日起增值税一般纳税人原适用16%税率的，税率调整为13%，原适用10%税率的，税率调整为9%。可见，要努力保持经济运行在合理区间，减税降费是当前及未来一段时期内财税体制改革的政策取向之一。由此，深化消费税改革，尤其是该税种与消费联系密切，也需要体现财税体制改革的政策取向，从而推动加快建立现代财税体制。
学理上，增值税与消费税同属广义的消费税类范畴。增值税采取普遍性征收，体现中性；消费税则采取选择性征收，包括了对征收对象的选择和对不同征收对象不同税负的选择，体现“非中性”。总体而言，我国消费税主要面向三类消费品征税。一是不利于健康的消费品，如烟、酒；二是导致高耗能、高污染的消费品，如成品油、小汽车、鞭炮、木制一次性筷子、电池与涂料等；三是高档消费品，如高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表、游艇等。消费税的这种制度安排，反映了消费税的调节职能——“寓禁于征”，体现国家的宏观政策，其财政收入职能倒是处于从属地位。
OECD成员国普遍征收特别消费税（excise duties）， 这与我国的消费税十分类似。据统计，OECD成员国特别消费税收入占税收总收入的比重， 平均由1975年的10.5%下降为2018年的7.2%。其中， 有26个成员国的特别消费税收入占税收总收入的比重在5%至10%之间；低于5%占比的国家有8个， 即澳大利亚、加拿大、以色列、日本、新西兰、瑞典、瑞士和美国；高于10%占比的国家有5个，即爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰和土耳其，而在2010年，这样的国家是12个。OECD成员国特别消费税的征收对象主要集中在酒精饮料、烟草制品、加热燃料（如无铅汽油、柴油和重质燃料油）等，其目的不仅是取得税收收入，更在于影响特定消费行为，减少对健康或环境有害的产品的消费。可以看出，OECD成员国更看重特别消费税的调节职能。其他国家也有类似的政策取向。
就国内增值税、国内消费税、个人所得税和企业所得税占税收总收入的比重而言，2001～2020年，我国国内消费税的收入占比大体上保持在7.5%至8%之间，如图1（略）所示。消费税虽具有一定的收入意义，但收入意义的显著性不强。从全国重点税源企业分行业消费税情况看，卷烟、酒、小汽车和成品油构成了消费税的最主要收入来源。以2018年为例，来自这四类产品的消费税收入分别为6 215.52亿元、41.59亿元、1 033.37亿元和5 941.85亿元，分别比2017年增长6.4%、9.6%、-2.1%和3.2%。而贵重首饰及珠宝玉石、高档化妆品、高尔夫球及球具、电池制造、涂料制造等贡献的消费税收入较少。这种情况，与OECD成员国特别消费税高度集中于某几类消费品的情况类似，也说明我国消费税是以调节职能为主。结合国际实践和我国现状，深化消费税改革，税目和税率的调整，仍应以着重发挥其调节职能为宜，在发挥调节职能过程中，兼顾财政收入职能。
加快构建新发展格局，为深化消费税改革提出了新要求，扩大内需、全面促进消费进而形成强大国内市场是深化消费税改革的主要目标。同时，结合消费税的“非中性”属性，对征收范围及税率进行结构性调整，进一步强化其对高耗能、高污染和非健康消费品的调节职能，弱化其对高消费的调节职能，不以片面增强它的财政收入职能为追求目标。
加快构建新发展格局，坚持扩大内需这个战略基点，要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来，因此深化消费税改革，需要在税率或税目上进行相应调整，以助力全面促进消费。目前，纳入消费税征收范围的15类产品中，高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表，既不涉及高耗能、高污染，也不是非健康消费品，随着人民生活水平的逐步提高，这些消费品同改善人民生活品质密切相关，是老百姓满足基本消费后追求品质化、个性化、多元化消费进而升级消费的自然选择。高档消费品会随经济发展水平的变化而变为普通消费品。而且，高档消费品的高税负，也会排挤国内消费，导致消费者转向国外购买，造成消费外流。因此，应从人民生活水平逐步提高的现实出发，以全面促进消费为目标，多做“减法”，将当前所谓的高档消费品或逐步降低税率，或在时机成熟时移出征收范围。同时，也不宜将过多高端消费服务纳入消费税征收范围。只有不断进行动态调整，实现轻税或免税的制度安排，才能全面促进消费，满足人民对美好生活的追求和向往。
（二）进一步增强对高耗能、高污染和非健康消费品的“绿色”调节职能
进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动经济高质量发展，全面优化升级产业结构，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，要求在深化消费税改革中，不断突出它的调节职能，在促进资源节约和生态环境保护方面以及抑制非健康消费方面多做“加法”。比如，烟、酒这类消费品，虽然与日常消费关系密切，但不利于人们的健康；再如，成品油、实木地板、木质一次性筷子、电池、涂料等，与生态环境保护和改善、减少资源消耗紧密相关。像这些消费品，都可在条件允许的情况下适当提高税率。此外，对于不可降解的一次性用品（如塑料包装物、塑料袋、塑料容器等）和其他高耗能、高污染消费品，应根据具体情况和消费税改革进程择机将其纳入征收范围，并且，将这部分税款实行专款专用，集中用于促进绿色发展和提高人民健康水平方面。需要指出的是，无论是对现有税目下的上述消费品增税，还是将更多高耗能、高污染和非健康消费品纳入征收范围，增加税收收入是次要的，更重要的是进一步增强对高耗能、高污染和非健康消费品的调节职能，直接从供给端或间接从需求端倒逼产业结构优化升级，提高经济社会发展的“绿化”程度。
（三）部分关键税目（品目）的消费税收入应归属中央，以利于经济循环的畅通无阻
目前消费税作为中央税，全部收入归中央所有。营改增后，地方因营业税退出历史舞台而失去主要税源，因此有学者建议将消费税改造成地方主体税种，充实地方财源。2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。这可视为借助消费税充实地方财源进行的探索。不过，我国目前税种划分原则是：将调节作用强、流动性强、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。因此，从消费税税种属性和职能看，该税种不宜通过将征税环节后移的方式全面改造成地方税。否则，不仅不利于畅通经济循环，而且可能诱发地区间恶性竞争，加剧地区发展不平衡，扭曲地区产业结构。故而，在探索消费税后移征收环节、充实地方税源时，建议仍将高耗能、高污染和非健康消费品的消费税收入归为中央，如烟、酒、电池、涂料等，将贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等的消费税后移征收环节，并下划给地方。至于地方财源不足问题，还需要通过加大中央对地方转移支付力度、进一步提高增值税、所得税地方分享比例来解决。
税制改革的成功，一定意义上取决于税收征管。没有高水平的征管，税制改革很难达到合意目的。深化消费税改革，尤其是探索将现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，更需要有效提高税收征管水平作为有力支撑。就此，建议以消费税立法为契机，坚持依法治税理念，坚持创新引领，深入推进“放管服”改革，并借助大数据、云计算、区块链等高科技手段，加快推进新一代智能化电子税务局建设，持续推进涉税信息共享平台建设，逐步构建一体化、系统化的综合涉税信息管理系统，以高度智慧化税收征管推动消费税改革高质量推进。
作者：张德勇 中国社会科学院大学税务硕士研究生学术导师
