中国社会科学院研究生院研究生指导教师 国家税务总局税收科学研究所研究员 龚辉文

为促进环境治理和节能减排，借国际油价持续下跌之势, 我国燃油（成品油）消费税税率分别于 2014年 11月 29日、12月13日和 2015 年1月13日三次上调 ：汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额从每升1元相继提高到 1.12 元、1.4元和 1.52 元 ；柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额从每升 0.80元相继提高到 0.94 元、1.1元和 1.2元，引发人们广泛关注。对此，笔者从国际比较的角度谈点个人看法。

一、燃油消费税的国际特点

从经济合作与发展组织（OECD）34 个成员国和欧盟 28 个成员国的实践看，燃油消费税具有如下几个特点：

（一）征收普遍

燃油作为重要的一次性能源产品，已成为生产和生活中的必需品，使用广泛，对其征税具有重要的财政意义。而燃油的使用是造成空气污染的重要因素，校正其外部环境成本成为征收燃油消费税的重要理论依据。基于此，燃油是消费税征收的重要品目之一，世界上大多数国家都对燃油征收消费税。OECD的 34 个成员国、欧盟的 28 个成员国无一例外地对燃油征收消费税。

（二）定额征收

燃油消费税税率通常分为两种 ：从量定额与从价定率。从实践看，绝大多数国家都实行从量定额征收。在OECD 的 34 个成员国和欧盟的 28 个成员国中，只有墨西哥实行从价定率，其他国家都是从量定额征收。

（三）税负较高

虽然不同国家、不同种类的燃油消费税税率存在差异，但总体来说，燃油消费税的税负水平比较高。

以无铅汽油的消费税税率为例，根 据 OECD 在 2014 年 12 月 发 布的《OECD 成员国消费税趋势》报告，实行定额征收的 33 个 OECD成员国，只有美国的税率相对较低。2013 年美国联邦、州和地方三级政府对无铅汽油征收的税率平均约为0.14 美元 / 升（州和地方政府税率各地不一），消费税税负 ( 汽油消费税占汽油含税价格的比例，下同 )约为 14.75% ；其他 32 个实行定额征收的 OECD 成员国的税率，按当年汇率折合成美元计算，大多数在 0.5 美元 / 升以上，仅次于美国的加拿大和澳大利亚也都在 0.3 美元 / 升以上 ( 分别为 0.33 美元 / 升和 0.37 美元 / 升 )，消费税税负都高于 24%。实行定额征收的 33 个OECD 成员国无铅汽油消费税的平均 税 率 约 为 0.714 美 元 / 升， 按2013 年 底 汇 率（1:6.1024) 折 合 人民币相当于 4.36 元 / 升，平均消费税税负为 36.85%。欧盟成员国的消费税税率水平更高，据欧盟网站公布的 2014 年 7 月 1 日有效的消费税税率表，欧盟 28 个成员国无铅汽油消费税税率平均约 0.539欧元 / 升 , 按当时汇率（欧元对美元 为 1:1.3684 ；欧 元 对 人 民 币 为1:8.4234） 约 合 0.738 美 元 / 升、4.54 元人民币 / 升。

（四）税率逐步提高

近年来，特别是2008 年国际金融危机以后，消费税总体上存在税率逐步上升的趋势，燃油消费税也不例外。如 OECD34 个成员国中，2012年无铅汽油消费税税率与 2007 年的相比，除智利、爱沙尼亚、以色列、斯洛文尼亚（后加入的成员国）和冰岛、墨西哥这六个国家 2007 年税率不详以外，其余 28 个成员国中有 25 个都上调了税率 ；2013 年，又有 18 个成员国调高了税率，而下调税率的只有奥地利1个国家。因此，OECD 成员国无铅汽油的平均消费税率也从2007年的 0.587 美元 / 升提高到 2012 年的 0.693 美元 / 升，2013 年进一步提高到 0.714 美元 / 升，比 2007 年的平均税率提高了近 21.6%。更重要的是，消费税税率的这种上升趋势仍在延续。据笔者不完全检索，OECD成员国中，2014 年和 2015 年又有不少国家如比利时、丹麦、匈牙利、马耳他、拉脱维亚、斯洛文尼亚等国家上调了或者计划上调燃油消费税税率。

此外，欧盟成员国建立了燃油消费税税率逐步调增机制，这也是欧盟成员国燃油消费税税负走高的内在原因之一。欧盟从 1998 年 1月1 日起设置燃油消费税最低税率标准 ；2003 年通过的能源税指令提高了最低税率标准，自 2004 年 1 月 1日起执行，如无铅汽油的消费税最低税率标准由原来的 0.287 欧元 /升提高到 0.359 欧元 / 升 ；2011 年4 月欧洲委员会提出了新能源税指令修改方案，建议能源消费税分为根据碳含量按 20 欧元 / 吨二氧化碳标准计征的碳税和根据能量（energycontent）在 2018 年逐步达到按 9.6欧元/吉焦(GJ)计征能源税两部分，更加强调提高能效和控制碳排放的同时，提出了新的最低征税标准。虽然该建议在 2012 年 4 月欧洲理事会未获通过，但一定程度上预示着欧盟进一步提高能源消费税率的方向。燃油高税负自然有利于促进节能减排，而一个不断提高能源消费税税率标准的调增机制，更有利于事先形成节能减排的导向。

（五）环保因素凸显

燃油消费税开始转向按对环境影响的程度来设置税率，污染程度越高，税率越高，反之，污染程度低，税率也低，甚至给予减免优惠。以汽油消费税为例，除多数国家对含铅汽油征高税（包括我国在内的许多国家已经明令禁止含铅汽油的生产和销售，因此我国自 2014年 12 月 1 日起取消了含铅汽油的税目）以外，有的国家按含硫量征税，对高含硫量汽油征高税，如奥地利、比利时、芬兰、德国、卢森堡；有的对添加一定比例的酒精（包括生物酒精）或其他生物燃料的混合汽油征低税，如奥地利、保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、美国、瑞典对能提高性能的烷基化汽油征低税，欧盟新能源税指令修改方案按碳含量和能量征税，等等。目前我国燃油消费税在这方面还有待完善。

二、我国燃油消费税税负高吗？

从税率本身看，在最近的三次税率上调以前，我国汽油消费税税率是 1 元人民币 / 升（约 0.16 美元 /升），与 2013 年 OECD 33 个成员国平均4.36元/升（约0.71美元/升）、2014 年 7 月欧盟平均 4.54 元人民币/ 升（约 0.74 美元 / 升）相比，明显偏低，不到其平均水平的 23%。经过三次上调以后提高至 1.52 元 / 升（约 0.25 美元 / 升），仍不及 OECD与欧盟成员国平均水平的 35%。从具体国别看，除高于美国（0.14 美元/ 升）以外，比其他 32 个 OECD 成员国和欧盟 28 个成员国都低，如日本 2013 年税率为 56.1 日元 / 升（约0.57 美元 / 升），是我国的 2 倍强。

从消费税税负看，按汽油零售价 6.07 元 / 升（以 2015 年 1 月 13日北京 92 号汽油为例）计算，我国汽油消费税税负约为 25%，比实行定额征收的 OECD33 个成员国平均税负（36.85%）低 11.8 个百分点。需要注意的是，实行定额征收的OECD33 个成员国平均税负是 2013年底的数据，我国税负是 2015 年 1月的数据，这里有两个因素会导致对OECD 成员国消费税税负水平的低估 ：一是汽油的价格。2014 年以来，燃油价格大幅度持续下跌是国际性的 , 对于从量定额计征的消费税来说，汽油价格下跌意味着税负的提高。二是消费税税率实际存在逐步提高的趋势，2014 年 OECD 成员国平均税率实际还要高一些。

当然，仅仅考虑消费税是不全面的。我国对燃油还开征 17% 的增值税，同时按增值税、消费税的 7%、3% 和 2% 附征城市维护建设税、教育费附加和地方教育费附加。按汽油价格（6.07 元 / 升）计算 , 我国增值税、消费税及其附加的合计税负约为 43.6%（如果选择OECD 同期价格，即按 2013 年底7.81 元 / 升的汽油价格计算，合计税负为 37.4%）。如果加上对原油开采的资源税（2014 年 12 月 1 日起按原油售价的 6% 计征。按原油提炼汽油率 30%、原油与汽油价格比50% 估算，资源税约占汽油零售价的 0.9%），我国目前汽油的综合税负约为 44.5%，与实行定额征收的OECD33 个成员国 2013 年的增值税和消费税的合计税负（51.2%）相比，约低 6.7 个百分点。这说明，从综合税负看，经过三次上调以后，我国燃油的综合税负已接近 OECD 的平均水平，从国别看，不仅高于美国，而且已与日本（40%）、新西兰（42%）、韩国（44.7%）等国不相上下。如前述，这是 OECD 最新公布的 2013年的数据，如果按 2015 年 1 月同期相比，OECD 成员国的税负还会略有提高。以日本为例，2014 年 4月 1 日起，其一般消费税（增值税）税率由 5% 提高至 8%，汽油的特别消费税（以“地球暖化对策税”的方式）综合税率从 56.09 日元 / 升提高至 56.34 日元 / 升（2016 年 4月将进一步提高至 56.6 日元 / 升），而据日本经济产业省资源能源厅 12月 17 日公布的数据，日本全国普通汽油平均零售价降至 152.4 日元 /升。以此计算，日本 2014 年底汽油综合税负约为 44.4%，要比 2013 年提高 4.4 个百分点。

可见，但从消费税税负看，我国汽油消费税税率并不高，与OECD成员国的平均水平相比仍存在差距。但从流转税的综合税负看，我国燃油税负与OECD成员国的平均水平已很接近，主要原因是我国增值税及其附加的税负要高于日本一些国家。

需要说明的是，美国的汽油消费税税率水平和税负水平确实比我国低，汽油价格也比我国低，但美国能源低价低税政策已是历史传统。美国联邦、州和地方三级政府都对燃油征收消费税，税率都比较低。美国的低税低价政策也确实带来能源过度消费的负面影响，甚至一定程度上影响了美国汽车工业对节能环保汽车的投入和研发。在环境问题日益受到世界关注的今天，美国能源低价低税政策在国际上也颇受诟病。不过，美国在公司所得税和个人所得税方面比较注重采取多方面的优惠措施以鼓励提高能效和开发使用可再生能源。因此，笔者认为，美国的能源低税政策不宜效仿。

三、如何看待税率上调?

燃油消费税税率的密集上调，导致众多争议，特别是第三次上调，不满的声音似乎更多。对此，笔者认为 ：

第一，燃油消费税率应该逐步提高。从 OECD 国家和欧盟国家燃油消费税的特点看，逐步提高税率是一种趋势。其主要原因在于环保的需要。

当前，我国污染问题严峻，大范围的严重雾霾天气频繁，堵车和雾霾已成为许多大中城市的“新常态”。据北京市环保局 2014 年 4 月解析 PM2.5 本地污染源，机动车燃油排放居首位，达 31.1% ；12 月 17日发布“APEC 蓝”的贡献评估，机动车减排对 PM2.5 削减的贡献率达 39.5%。可见机动车燃油污染的严重。人们对北京短暂出现“APEC蓝”的惊喜和怀念，充分说明治理污染已是刻不容缓，也是众望所归。因此，借燃油价格下跌之势，提高燃油消费税税率，不失为明智之举。

虽然增税往往不受人们欢迎，但面对“厚德载雾，自强不吸”的现状，就得有所取舍。发达国家曾经的污染之路，我们本不应该重蹈；他们探索的治污之道，则值得我们重视和借鉴。从上述比较可以看出，上调以前我国燃油消费税税率与发达国家相比还存在较大的差距，而通过逐步提高燃油消费税税率来提高用车成本，能有效地引导人们减少用车、重视能效，促进节能减排，更重要的是，从长远看，也有助于引导汽车工业走节能、环保的可持续发展之路。

第二，调整燃油消费税税率需要兼顾社会承受能力。我国人均GDP 刚踏入中等收入水平之列，仍是发展中国家，燃油消费税虽然更多的是影响有车族，但也会波及低收入阶层。这三次调整虽然提税不提价，但油价走低毕竟不会是常态，应该考虑油价回升时的影响。因此政策调整需要着眼长远，综合权衡。要发挥消费税的调控作用，也要考虑综合税负水平，更要兼顾社会承受能力，必要时可以采取一些诸如对农业、公交等用油的减免安排，对低收入家庭提高个人所得税优惠或增加财政补贴等对冲措施，以减少对低收入者的影响。

（责任编辑 ：刘嘉怡）