中国社会科学院研究生院税务硕士研究生特聘导师 国家税务总局纳税服务司司长 饶立新

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是中国共产党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，提出“全面推进依法治国”，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。《决定》明确提出 ：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。

《决定》中，“服务”字眼出现了 23 次、“权益”字眼出现了 17 次，全方位提出了对人民权益保护的要求 ：明确了保护人民权益的方式，提出了“依法维护人民权益”的要求 ；指出了人民权益保护的渠道，提出了“通过公正司法维护人民权益”；提及对妇女、残疾人、港澳台同胞、海外侨胞、外国公民、法人等特殊群体的权益保护，如“依法维护海外侨胞权益”等等，要求从立法、执法、司法、守法各个方面推进社会主义法治建设，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系 , 从而实现对人民权益的全面保护。

当前，我国处在经济社会转型期，多种媒介信息传递迅捷，社会主体空前活跃，各阶层利益诉求更加多样化。社会发展的重大变革给税收事业发展带来新的机遇和挑战。税收是国家的命脉，依法治税必然是依法治国的核心内容，全面保障纳税人的正当权益体现了《决定》的精神内涵，是依法治税的必然要求和目标。税务部门有责任和义务在践行依法治国基本方略中作出表率，在贯彻全面依法治国方略的当下，更加注重纳税人权益的维护工作，把保护纳税人权益的意识和措施贯穿于税收立法、执法及救济的全过程，体现在税务行政工作的全领域。

一、我国纳税人权益保护工作的稳步推进

中国共产党在 1980 年提出过“以法治国”，党的十五大提出“依法治国”，与此相对应，保护纳税人权益工作经历了“以法治税”（强调缴税是纳税人的义务，将法律作为工具以规范纳税人行为）到“依法治税”（强调税务部门按照法律法规的要求规范执法），通过约束税务部门的权力和行为保障纳税人权益的过程。近年来，税务部门建立健全了纳税人权益保护制度，畅通了纳税人利益诉求表达，规范了利益协调和权益保障，纳税人权益保护工作稳步推进。

推进权益保护制度建设。为使纳税人全面了解自身的权利和义务，进一步规范税收管理行为，国家税务总局于 2009 年发布了《纳税人权利与义务公告》，第一次以税收规范性文件的形式 , 系统列明了纳税人享有的权利和应履行的义务 ；为保障纳税人的保密权，发布了《纳税人涉税信息保密管理办法》，有效保护了纳税人的商业秘密和个人隐私 ；为落实纳税人权益保护措施，于 2013 年发布了《加强纳税人权益保护工作的若干意见》，为各级税务机关保护纳税人权益工作提供指引 ；为规范纳税人维权组织建设，于 2014 年发布了《关于规范纳税人维权组织建设有关问题的通知》，为保障纳税人合法权益提供了组织基础 ；为避免制度性侵权行为发生，于 2014 年发布了《关于规范涉税鉴证服务严禁强制代理的通知》，禁止税务部门违反规定强制和指定税务代理。

建立权益保护会签审查机制。为增强税收政策与制度的科学性和民主性，维护纳税人合法权益，国家税务总局于 2014 年初发布《关于严格执行税收政策和管理制度出台前征求意见规定的通知》，要求税收规范性文件的起草应公开征求意见并说明其对纳税人合法权益有无影响。在日常工作中，国家税务总局纳税服务司 2014 年从保护纳税人权益角度对《中华人民共和国税收征收管理法（征求意见稿）》、《重大税务案件审理办法（征求意见稿）》、《税务行政处罚权力清单目录（征求意见稿）》、《企业信息公示条例（征求意见稿）》等 65 项法律法规和制度文件提出了修改意见，并在制度文件设计工作中邀请专家参与论证。部分省市税务机关按照国家税务总局的统一部署，结合本地实际，相继建立了税收规范性文件权益保护的会签审查机制，有效避免和减少了制度性侵权问题的发生。

健全行政复议制度，注重纳税人诉求应答。国家税务总局聘请部分专家学者参与复议委员会，自觉接受社会监督。按照《行政复议法》的规定，2013 年，国家税务总局直接处理纳税人提出的税务行政复议25 件，各地国税局、地税局处理税务行政复议 488 件。按照《纳税服务投诉管理办法》的规定，2013 年全国各级国税、地税机关办结纳税服务投诉 10 392 件，及时办结率超过 99%。2014 年，国家税务总局直接受理纳税人纳税服务投诉 57 件，通过直接查办和转办，做到了件件落实。此外，国家税务总局及部分省市积极推进纳税人需求管理，对纳税人需求广泛收集、全面分析并及时响应。

在全国税务系统共同努力下，我国纳税人权益保护工作取得了积极成效，得到了社会的认可。2014年国税、地税部门纳税人满意度综合得分分别为 82.60 分和 81.52 分，比 2012 年分别提高 2.83 分和 1.85分，增幅分别达到上一调查周期的4.32 倍和 4.3 倍。

二、按照依法治国要求，做好纳税人权益保护工作

尽管我们在纳税人权益保护方面做了许多工作，但与党的十八届四中全会提出的全面依法治国的新要求相比还存在较大差距。例如，纳税人权益保护的制度体系尚未建立，制度的层级较低（以税务部门规范性文件为主），保障效力和力度有限 ；制度涉及的纳税人权益保护面比较窄，主要局限在纳税服务、保密权、维权组织建设等方面 ；对纳税人权益保护的方式比较单一，局限于受理投诉、处理行政复议等方式。今后，我们应按照全面依法治国的要求，进一步深化对纳税人权益的保护。

健全税收法制。目前我国税收制度体系中只有涉及个人所得税、企业所得税、车船税和税收征管的法律是全国人大及其常委会制定的，与依法治税的要求差距较大。应按照《决定》提出的“人民权益要靠法律保障”的要求，加快税收法制建设，将以行政法规、部门规章等形式存在的一些税收制度上升为法律，使依法治税落到实处。立法中，要按照《决定》提出的“以保障人民根本权益为出发点和落脚点”的要求，体现“平等是社会主义法律的基本属性”，充分利用各种渠道，吸收民意，使税法能够全面反映客观规律和纳税人意愿，体现征纳双方在税收活动中的法律地位平等性。同时，要以保障纳税人根本权益为出发点和落脚点 , 及时修订税法中与此原则相悖的内容，防止出现制度性侵权，确保税法充分体现公平。

严格规范执法。要按照《决定》提出的“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的要求，按照法律法规，规范行政、严格执法。要确定并落实权力清单制度，推进税收权力的清权、确权和晒权，及时将与纳税人权利、义务、税务处置决定等涉及纳税人权益的内容按《信息公开条例》的要求进行公开，切实保障纳税人的知情权。严格落实税收执法责任制，加强执法责任制考核，深入开展执法检查工作，拓宽执法检查的范围，确保依法行政、程序正当。加强税收执法监督，绝不允许法外开恩，绝不允许办金钱案、人情案、关系案，不得向纳税人随意征收或减免税收。

要按照《决定》提出的“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”、“通过公正司法维护人民权益”、“ 依法保障胜诉当事人及时实现权益”的要求，在税款征收和税务稽查过程中，严格按照《税收征管法》规定的法定权限和法定程序实施税收保全和税收强制措施，要严格履行审批程序，非经县以上税务局（分局）局长审批不得实施，非法定税务机关及其具有执法权限的人员不得实施，不得对纳税人个人及其所抚养家属维持生活必需的住房和用品实施。纳税人在规定期限内缴纳了税款，必须及时解除税收保全措施，确保纳税人合法权益不受侵害。

畅通纳税人诉求表达机制。要按照《决定》提出的“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益”、“畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”的要求，完善税收法律救济制度，确保纳税人权益。税收法律救济制度是纳税人权利保护的最后一道防线和最有力的保障。要完善税务行政复议制度、税务行政诉讼制度和税务行政赔偿制度，整合纳税服务投诉受理渠道，健全纳税服务投诉处理机制，使税务当事人在感觉自身权益受到侵害时，有畅通的渠道获得法律救济，通过公众广泛知晓和信赖的途径获得税收法律援助，畅通纳税人利益协调、权益保障渠道。

同时，按照《决定》提出的“发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用”的要求，进一步完善外部监督机制，培育、发展纳税人维权组织。坚持税务机关主导，稳妥推进国税局、地税局联合建立纳税人维权组织，努力实现“一个平台、两家共建、多方参与”，增进征纳沟通，促进征纳和谐。

保障中国公民在海外的合法权益。要按照《决定》提出“强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益”、“依法保护港澳同胞、台湾同胞权益”的要求，完善涉外税收制度和税收管理，保证中国公民在海外的合法权益。要促进实施“走出去”战略，加强我国与世界各国（地区）的税收制度和征管合作，还应当进一步扩大协定签署范围，尤其围绕“一带一路”布局，尽快与相关国家签署避免双重征税和反避税协定，有效维护我国公民、法人在这些国家（地区）的税收权益。主动适应、运用国际税收规则，积极参与国际税收交流、合作和协调，提高我国在国际税收秩序建设过程中的话语权，促进建立有利于保护我国公民、法人和海外侨胞权益的国际税收秩序。