贾绍华 中央财经大学税收教育研究所所长 中国社会科学院研究生院税务硕士教育中心学术导师

区域经济发展不平衡是当今世界普遍存在的问题，运用财政货币政策调整地区间发展的不平衡状态，历来是各国政府作用于经济的重要手段。其目的在于最终引导资源市场、要素市场、产品市场在区域之间的调整，以缩短由于历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。

我国亦是如此。近几年来，我国政府对相关地区、行业和纳税人，分别给予了不同程度的税收政策优惠，在支持区域经济发展方面取得了较为明显的效果。

效果

对促进区域经济的发展，现行税收优惠政策主要包括四个方面：一是对新办的生产性外商投资企业实行所得税税收优惠。即经营期 10 年以上的，从开始获利年度起“免二减三”，并限定 9个行业，以引导投资。二是对特定区域和特定项目投资实行税收优惠。即对设在经济特区、经济技术开发区的外商投资企业以及设在经济特区和沿海经济开放区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业分别不同情况，按减征的税率征税；凡属于能源交通、港口建设项目等，报经国家税务总局批准后按减征的税率征税；对从事港口、码头建设的中外合资企业，对先进技术企业及其再投资部分，优惠程度更宽泛。三是为贯彻民族政策，对实行民族区域自治的自治区、自治县企业，需要照顾和鼓励的，经省、市、自治区人民政府批准，可定期减免所得税。四是对革命老区、边远地区、贫困地区减免所得税，等等。

这些税收优惠的政策效应主要表现在四个方面。一是体现国家产业政策导向，促进经济增长方式转变。减免税行业分布以第二产业为主，减免税额占减免税总额的比重为 65.99%。第三产业减免税额占减免税总额的比重亦达 32.54%。在第二产业中，制造业减免税额占减免税总额的比重为 56.36%。税收减免较大力度地支持了制造业的快速发展和第三产业的协调增长。按各减免政策分类，对高新技术企业减免税是力度最大的项目之一，减免税额占减免税总额的比重达 8.96%。这项政策不仅推动了高新技术产业本身的发展，也使更多的相关产业从高新技术产业的快速成长中受益。

二是促进对外开放水平的进一步提高。国家充分运用税收优惠政策，从吸引外资和扩大出口两方面促进对外开放水平的进一步提高，在我国吸引外资的各项政策中，税收优惠一直是受外商关注的政策之一。

三是有效地促进了区域发展战略的实施，在一定程度上缓解了东、中、西部地区发展不平衡的矛盾。

四是有效地促进了社会经济的协调发展。近年来，税收优惠政策在保持经济稳定增长，解决社会问题方面作用明显。

问题

区域性税收优惠也存在一系列问题。

一是减免税种类较多。1994 年税制改革以来，陆续出台了一系列税收优惠政策，减免规定较多，政策比较分散。

二是有些减免税收政策规定不够科学。如高新技术开发区税收优惠政策仅适用于高新技术开发区内企业，给区外高新技术企业带来税收上的不公。

三是贯彻国家产业政策的特点不突出。在区域税收政策实施过程中，没有区别产业类别、投资周期、利润水平、风险系数等因素，实施区别对待的优惠措施，从而使境外一些并非先进技术、品位较低的中小资本大量流入，规模小、技术含量少、污染大、投资周期短的劳动密集型企业占很大比重，形成不合理的投资结构，与产业结构调整的初衷相悖。

四是减免税收优惠由于面宽量多，规模较大，影响财政增收。特别是中西部的经济不发达地区，财力更为紧张。长此以往，将会影响企业公平竞争，加大对市场的扭曲力度。

五是税收优惠偏重于东部地区。由于东部地区企业多，尤其是外资企业多，享受税收优惠相应较多。从减免税与经济总量的关系看，2003 年度东部地区减免税占 GDP 的比重为 2.5%，高于中、西部的 1.4%和 1.6%，减免税总体上呈现出向东部经济发达地区倾斜的态势。1989 年以来，沿海地区的 12 个省份集中了几乎所有的经济特区，以及 90%以上的外资，这一方面增强了东部沿海地区经济发展的区域优势，另一方面形成了地区间的经济发展不平衡，收入差距拉大的局面。按可比价格计算，1978 年东部与中西部人均

GDP 之比为 1∶0.86，到 1993 年为 1∶0.47，而且这种差距还在进一步加大。

方向

根据税收政策要适应区域经济发展这一客观要求，第一，区域经济发展的税收政策应根据我国资源存量状况和经济发展的需求，以国家产业政策导向为主，将税收的产业政策与区域政策协调起来。1.利用资源导向的基础作用，提高资源税税率，实行“先征后返”的办法，理顺能源、原材料和初级产品与加工制品的比价关系，并在一定程度上抑制东部地区对能源的需求和加工业的盲目发展，实现资源消耗型产业、劳动密集型产业向技术密集型、外向型产业的转变，从而使各地产业结构与全国产业布局趋于合理。2.继续加大对高新技术产业的支持力度，逐步将高新技术开发区税收优惠政策扩大到所有高新技术产业。3.调整税收优惠的区域导向，逐步减少对东部发达地区的税收优惠，将税收优惠的重心适度向中西部地区、东北地区等老工业基地倾斜。

第二，按照经济社会统筹、协调发展的要求，规范税收优惠政策。加快增值税转型试点步伐，尽快对电力、能源、交通等基础产业优先实行消费型增值税。2004 年 7 月在东北地区开始试行增值税转型改革试点以来的一年中，增值税已实现抵扣 21.73 亿元。这期间，东北地区经济结构调整加快，经济快速增长，效益明显提高，就业增加。目前，欠发达的中西部地区在产业结构上所存在的诸多矛盾与东北地区有相似之处，在中、西部实行消费型增值税，对这一地区基础产业和资本有机构成高的企业十分有利，必将对经济的快速发展起到积极作用。

第三，加强税收政策与其他相关政策的配合，尤其注重与财政政策和货币政策的协调配合。

作者：中国财税法学研究会副会长，博士、研究员