摘要：2012年受经济增长放缓、价格涨幅回落、企业利润下降、实施结构性减税及房地产限购限贷政策等多种因素综合影响，财政运行呈现收入增速大幅回落、支出快速增长、政府性基金收支大幅下滑的运行特点。展望2013年，尽管增速会有所回升，受需求不旺影响，国内经济极可能继续维持低位。按照稳中求进的要求，2013年我国宏观调控政策应采取稳健的货币政策和更加积极的财政政策组合，应该通过实施大规模的结构性减税政策、加大政府采购和增加民生支出等措施，在稳定经济增长和调节经济结构中发挥更积极的促进作用。

关键词：财政形势，政策建议

一、2012年财政运行特点及全年收支预测

(一)2012年财政运行特点

总体来看，2012年财政运行呈现以下特点：

1.财政收入增速大幅回落，各项收入增长乏力

受经济增长减速、物价回落等多种因素影响，财政收入增长与2011年相比呈低位起伏波动趋势。其中：受一般贸易进口增速同比下降，以及对部分进口商品实施结构性减税等因素影响，中央与地方收入增速差距拉大；税收平稳减速，非税收入则呈陡升陡降态势；主要税种增长乏力，部分税收甚至出现负增长。

2.财政支出增长前高后低，支出结构偏向民生领域

2012年受预算支出进度加快，执行管理加强的影响，财政支出的增长呈现前高后低特征。其中：中央财政支出进度快于地方；民生支出增速虽有所下降，但仍保持着较快速度的增长。

3.政府性基金收入与支出大幅减速

与前几年政府性基金收入高速增长形成鲜明对比，在房地产调控政策的影响下，2012年政府性基金收入出现大幅下滑。其中，中央政府性基金收入继续保持稳步增长；而地方政府性基金本级收入呈现大幅下降，主要是土地出让成交额下降。

受全国政府性基金收入增速下滑的影响，政府性基金支出增速也大幅下滑。其中，中央本级政府性基金支出低速增长；地方政府性基金支出大幅下降，这主要是受国有土地使用权出让收入减少影响。

(二)全年收支预测

1.财政收入有望实现小幅超收

受年中出现“稳增长”政策效应逐渐显现的影响，经济增长有望企稳，进而带动财政收入增速稳步回升。预计全年财政收入累计增长11%，财政收入规模预计达到11.5万亿元，超过年初预算目标约1400亿元左右。

2.财政支出也将超出预算目标

2012年中，为实现经济“稳增长”，又先后推出了促进节能家电等产品消费和促进外贸稳定增长的政策措施，并加快了“十二五”重大项目的实施，这些措施都在一定程度上增加了财政支出。此外，受政府性基金收入下滑的影响，许多原本可以从政府性基金列支的项目，也被迫转到公共财政支出，从而进一步加大了公共财政支出压力，突破原定预算目标在所难免，千亿元的超收收入也会被直接用于这些支出，预计全年公共财政支出规模极可能超过12.5万亿元，同比增速有望接近15%。

二、未来宏观经济形势要求财政政策发挥更加积极的作用

虽然从国内多项指标变化趋势来看，我国经济即将见底，但受到需求不振、经济增长活力不足的影响，经济增长速度低位徘徊的可能性极大。特别是在欧美等发达国家受主权债务危机的拖累不约而同地采取紧缩财政政策和量化宽松货币政策的大背景下，加之贸易保护主义的抬头，使世界经济回升所带来的国际需求扩张对我国经济的拉动作用将较为有限。而从我国长远发展来看，未来十年既是我国经济最后的快速发展期，又是结构调整的关键期，充分利用这一机遇，尽快将我国经济拉回上升轨道，才能使我国经济避免掉入“中等收入陷阱”。因此，按照稳增长和调结构的要求，2013年我国宏观调控政策应采取稳健的货币政策和更加积极的财政政策组合，在稳定经济增长和支持结构调整中发挥更积极的作用。

(一)我国经济即将见底，但重回上升通道难度较大

当前虽然自2012年9月以来，投资、消费、工业增加值等多种供需指标的增长速度均呈现止跌回升态势，表明我国经济已止跌启稳，但触底反弹重新步入上升通道的条件并不具备。这主要是由于长期以来，我国经济的上升加速更多依靠外需带动，但在当前后危机时代，多数国家的关注重点转向促进经济的长期发展，发达国家吸取危机教训将普遍采取紧缩财政政策和量化宽松货币政策，加之贸易保护主义抬头，在世界经济增长缓慢的背景下，外需对我国经济的拉动作用十分有限。此外，国内受房地产调控政策不松动以及企业创新积极性不高等因素的影响，经济回归上升通道的条件尚不具备。

1.多数国家的政策关注重点转向促进经济的长期发展

自金融危机爆发以来，各国为应对危机都采取了扩张性政策，各国政府债务尤其是发达国家政府债务规模随之迅速扩大，据世界银行统计，自2000年以来OECD国家政府债务增长了近四成，其中：2009金融危机后新增债务相当于这些国家GDP总和的10%，所有经合组织国家都受到影响。2010年以后，随着经济刺激措施的逐步消退以及欧元区财政调整力度的加强，多数国家的财政赤字情况将有所好转，各国政府的关注重点都转向促进经济的长期增长，而不是增加短期的就业。

2.“一松一紧”的政策组合将增加世界经济回升的曲折性

从促进经济长远发展和缓解当前危机状态的角度讲，紧缩的财政政策和量化宽松的货币政策组合将成为发达国家政策主基调。为更好地应对欧债危机和刺激经济增长，欧美等发达国家都采取了量化宽松的货币政策。2012年9月6日，欧洲央行宣布无限量购买欧债行动；9月19日，日本央行决定进一步追加货币宽松措施；12月13日，美联储推出第四轮量化宽松政策。这虽然给当前处于困境中的世界经济注入了强心剂，但其对经济的刺激效应较为有限。主要是发达国家吸取金融危机爆发的教训，普遍加强了财政约束，紧缩的财政政策将是发达国家的一致选择。这“一松一紧”的调控政策组合，将使发达国家的经济回升道路更加曲折，对世界经济尤其是中等收入国家的产品需求将继续减弱。

3.世界经济再平衡背景下外需对我国经济的拉动作用较为有限

尽管长期以来，我国经济的快速增长更多地依赖国外需求旺盛的带动，但在当前世界经济再平衡的背景下，外需对我国经济的拉动作用较为有限。

一方面，发达国家量化宽松政策会降低我国出口产品竞争力。欧美量化宽松货币政策的推行将使美元、欧元竞相贬值和更多投机资金进入大宗商品炒作，必然推高国际大宗商品价格，而中国作为大宗商品高度依赖国家，势必加大我国输入性通胀压力，即使通过汇率调整来削弱输入性通胀对国内产品价格的传导，但最终还是会影响到我国出口产品的市场竞争力。

另一方面欧美实体经济的逐步回归将抑制中国产品的出口。美国次贷危机和欧债危机的爆发告诫每一个国家：长期的贸易失衡都是难以为继的，而扭转贸易逆差的出路在于一国要拥有强大的工业，并在本国GDP中占据一定比例。随着债务危机的逐渐平息，美欧国家贸易保护主义抬头，其最终意图是鼓励本国实体经济发展尤其是工业回归。当前，受发达国家贸易保护主义抬头的影响，我国新兴优势出口产品不断遭受指控，如美欧对我国光伏产业的“双反”以及美国对我国汽车的反补贴指控都表明欧美等国为支持本国实体经济的发展，不择手段打压我国出口。未来随着欧美支持实体经济发展战略的进一步推进，必然会有更多的出口产品受到发达国家的反倾销、反补贴诉讼，这在较大程度上影响着中国出口需求的增长。

4.国内需求受房地产调控政策等多种因素影响难有较大起色

金融危机以来，我国经济主要靠国内需求拉动。但为应对房价的过快上涨，政府出台了房地产限购限贷政策，虽然较好地抑制了房价的上涨，但同时，也带来了消费和投资需求双双不旺的问题，使国内呈现出巨大的产出缺口，进而抑制民间投资需求的增长。从当前情况来看，限购限贷政策在2013年不可能有太大松动，在此背景下，国内需求仍将较为平稳，民间投资增长缓慢，经济的自主增长活力仍将不足。

(二)从我国长远发展看经济需要尽快走出谷底

虽然国内多项指标显示，我国经济即将见底，但见底并不意味着触底反弹、稳步回升，从需求层面看，我国经济极可能会在谷底徘徊相当长的一段时间，走出谷底尚需时日。但从我国的长远发展来看，经济不宜长期在谷底中徘徊，否则将错失发展机遇，掉入“中等收入国家陷阱”。当前，随着国际金融危机的逐步消退，多数国家都把关注重点放在促进本国经济的长远发展上，我国自然也应如此。而从我国长远发展来看，受国际国内多种因素影响，未来十年可能是我国经济最后的快速成长期，这就要求我们充分利用这最后十年，加大结构调整力度，因此未来十年也是我国结构调整的关键时期。抓住这个机遇，可以使我国避免掉人中等收入国家陷阱，经济再上新台阶。

(三)财政政策应该发挥更积极的作用

综合各方面因素来看，为支持我国经济尽快走出谷底，需要较为积极的调控政策环境。但是，从货币政策来看，其作用空间较为有限。从当前国内外形势来看，货币政策的放松需要格外谨慎。这主要是由于欧美等发达经济体同步推行量化宽松的货币政策，将源源不断地为市场提供流动性，必然导致全球流动性的泛滥，加之人民币的升值预期，势必带来国际热钱的大量流入，进一步推高国内房地产等资产价格以及物价上涨，从而加大了我国货币政策的调整难度。

在此背景下，为抢抓历史机遇期，有必要实施更加积极的财政政策，支持结构调整和经济回升。理论上讲，财政政策具有调整结构的特性，为抓住我国未来十年结构调整的关键期，财政政策应该挺身而出，主动成为调控经济的主力，通过大规模结构性减税和大力度的民生支出，努力扩大国内需求、减轻企业负担、增强创新能力、促进结构调整。

三、2013年财政政策建议

(一)对2013年财政收支预算安排的建议

在财政预算安排上，为充分体现中央经济工作会议提出的“稳中求进”的政策意图，在2013年财政收支预算安排上，可将财政收入预算增长目标定在9%，至少拿出新增收入规模的1%用于减税；考虑到2013年“十二五”规划的重大项目的陆续建设，以及针对经济社会发展薄弱环节而加大的水利、养老等设施投资方面的因素，财政支出预算增长目标应定为11%；收支相抵后，2013年的财政赤字规模大体在1.3万亿以内，考虑到现存1000多亿元的中央预算调节基金调入预算，则名义财政赤字将在1.2万亿元，其中：地方赤字规模可增加到3500亿元，中央财政赤字规模控制在8500亿元。

(二)具体政策建议

1.以调动企业投资和居民消费积极性以及公平税负为重点实施更大力度的结构性减税政策

为更好地减轻企业负担、调动企业投资和居民消费的积极性，应该实施更大力度的结构性减税政策。要将增值税、营业税起征点改为免征额，切实降低和公平企业间税负；要继续扩大营业税改增值税试点范围，合理设计税率，完善改革方案；要进一步扩大固定资产加速折旧范围，将飞机、生产机械设备等固定资产全部纳入到加速折旧范围，调动企业更新设备的积极性；要完善相关激励创投企业投资、调动企业研发积极性的税收优惠政策，切实减轻相关企业负担；要进一步降低进口必需品关税、适当降低化妆品等生活必需品的消费税税率，努力减轻消费者的税负；要适当降低中小企业尤其是外贸型出口企业社会保障费征收标准，切实减轻企业负担；要进一步扩大房地产税试点范围，抑制投机需求的增加；要适当提高资源环境税费标准，引导企业保护环境、节约资源。根据相关数据粗略估计，上述减税政策如果全面实施，可能会带来千亿元左右的减税规模。

2.以“补短板”为重点继续增加民生领域政府投资

2013年，要继续加大保障性住房尤其是大城市保障性住房的建设力度，增加房屋供给，缓解供需矛盾；要加大水利、环保、区域性交通基础设施以及养老、医疗卫生、教育等基本公共服务设施政府投资力度，适当提高政府补贴标准，扩大补贴范围，调动民间资本参与的积极性；要加大商贸流通体系建设，增加政府补贴范围与标准，努力为城乡居民创造良好的消费环境。

3.以支持创新和稳定居民消费能力为重点优化财政支出结构

在继续压缩三公经费支出的同时，进一步加大民生支出和科技投入，为稳定经济增长和加快结构调整创造条件。要根据物价变动情况，及时上调城乡低保补贴标准，适当扩大补贴范围；继续实施更加积极的就业政策，增加财政支出，进一步加强对城市下岗人员和农民的职业技能培训以及其他公益性服务机构人员培训，努力提高其劳动素质；要继续加大科技投入，加大政府采购力度，努力为创新产品与结构调整创造更多的市场需求，以此调动企业创新与结构调整的积极性；加快节能惠民产品财政补贴资金拨付进度、适时改进拨付方式，减轻经销商资金压力，调动其经营积极性。