文章来源：《税务研究》2025年第8期

区块链技术赋能税收征管的挑战与优化路径

刘柏惠¹    史笑天²

1.中国社会科学院财经战略研究院     2.中国社会科学院大学应用经济学院

我国数字经济发展势头强劲，已成为推动经济高质量发展的重要引擎。构建适配数字经济发展特征的现代化税收治理体系，既是深化财税体制改革的关键环节，更是维护国家税收主权的前沿课题。区块链技术以其去中心化、不可篡改、智能合约等特性，为破解征纳信息不对称、深化税收大数据应用等提供了技术锚点，能够为构建适配数字经济发展特征的现代化税收治理体系提供重要助力。然而，当前区块链技术在税收征管领域的应用仍面临技术难题、系统兼容困难和配套制度滞后等瓶颈，亟需系统性研究与实践探索。本文基于数字经济与税收治理深度融合的时代背景，结合税收征管数字化转型对技术赋能的需求，探讨区块链技术在税收征管中的应用困难与解决路径，以期为优化智慧税务建设提供参考。

一、区块链技术赋能税收征管的核心概念

区块链是一种采用块链式存储技术的去中心化分布式账本，凭借加密算法、共识机制等技术，将数据区块按时间顺序链接成不可篡改的链式结构。

（一）加密技术：构建税务区块链数据的安全基石

区块链主要通过三种加密技术确保涉税数据的完整性与隐私性。一是哈希算法（Hash function）。哈希算法可将任意长度的数据转化为固定长度的唯一字符串（即哈希值）。哈希算法兼具“不可逆”与“抗碰撞”特性，在纳税人身份信息加密存储方面具有重要应用价值，能有效防止敏感数据泄露。二是非对称加密（asymmetric cryptography）。非对称加密使用公钥和私钥两种相关独立的密钥，公钥用于加密，私钥用于解密。即使公钥被公开，没有私钥也无法解密信息。在税务领域中：私钥由纳税人持有，用于数字签名；公钥向税务机关公开，以验证签名合法性。该技术能在保证交易记录永久存证的基础上，实现身份认证与数据传输（Kshetri，2023）。三是零知识证明（Zero-Knowledge Proof，ZKP）。零知识证明允许区块仅提供交易的哈希值以实现与预设规则的匹配，不需要提交原始的合同文本，从而做到数据的“可用不可见”。在税基核定方面，该技术的应用可以使企业在加密状态下共享经营数据，税务部门通过算法验证数据真实性，兼顾隐私保护与监管的需求。三者共同构成了从数据完整性到身份可信性、再到隐私安全性的完整链条，共同构筑起区块链技术在税收征管领域的信任基础。

（二）共识机制：平衡效率与安全的协同规则

共识机制决定了区块链网络中各节点如何达成数据一致性，主要包括以下三类。（1）工作量证明（Proof-of-Work，PoW），即“挖矿”，是加密货币和区块链项目中最常见的共识机制，它要求节点通过算力竞争来证明其对区块链网络的贡献，以此获得记账权，适用于低频率、高安全性需求场景。（2）权益证明（Proof-of-Stake，PoS），是对PoW的升级机制，根据每个节点持有的加密货币数量和时间来决定其对网络的记账权。它的资源消耗较低，更加适合联盟链中的跨机构协作。（3）委托权益证明（Delegated POS，DPoS），是在PoS的基础上优化而来，通过类似“代议制”的运作方式，选举代理人负责区块生成，而非利用算力决定。类似地，拜占庭容错（Practical Byzantine Fault Tolerance，PBFT）也通过预选节点快速达成共识，优先解决节点可能存在的拜占庭容错问题，适用于可控节点的环境。

上述共识机制旨在确保区块链网络在节点不可信或者部分失效时达成一致，这既是“代码即法律”和“协议乌托邦”的集中体现，亦是区块链智能合约达成税务数据验证和稽核自动化的底层逻辑。

（三）多种类型：实现区块链数据灵活部署

根据参与权限、共识机制和去中心化程度不同，区块链可分为公有链、私有链和联盟链，这三种可以灵活部署以满足税务管理中的数据保护与协作需求。

公有链（public blockchain）是一种具有高度去中心化特征的完全开放的区块链网络。公有链的特征使其可用于在税收征管中存储一些无需授权即可访问的税费政策和征管信息。私有链（private chain）由单一组织或实体控制，参与权限受到严格限制。私有链可适用于税收征管中存储具有较高私密性的纳税人信息，保障数据安全，防止隐私泄露。联盟链（consortium chain）介于公有链和私有链之间，由多个机构、组织共同维护，具有多中心化特征，有利于实现税收大数据的跨部门共享。该部署模式通过预设准入机制与权限分级，在保留去中心化优势的前提下，满足数字经济下税收穿透式监管的要求。

二、区块链技术赋能税收征管面临的挑战

尽管区块链技术能够为构建适应数字经济发展的现代化税收治理体系提供助力，但受限于税务实践、制度环境和纳税人接受能力等方面因素，其发展仍面临多项挑战。

（一）隐私保护与系统效能的矛盾

区块链技术在税务领域应用的核心优势在于数据不可篡改性和分布式存储特性，但其技术架构与税收场景的实际需求存在冲突。一方面，税务数据涉及纳税人隐私和商业秘密，需通过前述零知识证明等加密技术实现隐私保护，但复杂的加密机制会降低交易处理速度，导致系统吞吐量受限。另一方面，国家税务总局2008年印发的《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》（国税发 〔2008〕93号)要求对数据分级授权，这与区块链的“透明性”特征存在矛盾。

可以看出，如何在隐私保护与系统效率间取得平衡，是区块链技术应用于税务领域的重要挑战。已有研究认为，在税收征管实践中私有链和联盟链是可能的应用方向，相较于“去中心化”程度较高的公有链，这两类模式对数据的分级授权、数据节点的可见性平衡提出更高要求，需要税务机关设计动态赋权管理体系（许文 等，2019）。

（二）新旧系统兼容性冲突

我国现行税收征管体系以金税工程为核心，其架构基于集中式数据存储与层级化治理逻辑设计形成，而区块链技术则是依托分布式账本与去中心化共识机制，二者在底层技术逻辑、数据交互规则及业务流程方面存在冲突。这集中表现在以下三个方面。

其一，现行征管系统集中式架构与区块链分布式部署的矛盾。金税工程将税务数据在总局与省局节点间集中处理，并深度整合了银行、人力资源和社会保障、市场监管等部门的相关数据。而区块链技术需构建多节点分布式网络，数据由网络中的多个节点共同维护，数据存储与验证机制要求打破现有层级化信息壁垒。这会触及税务治理模式变革。

其二，智能合约自动执行与传统征管流程存在制度性摩擦。区块链智能合约可通过代码固化税收规则，实现税款计算、申报、扣缴的全流程自动化。然而，现行《中华人民共和国税收征收管理法》仍保留了人工审核、自由裁量的制度空间，智能合约自动执行可能引发税务责任认定争议。

其三，技术代差会导致共治效应弱化。税务机关的技术迭代能力与市场主体数字化水平之间存在落差，这种非对称状态使双方在信息获取、处理及运用上产生偏差，制约税收征管效率提升。在市场主体内部，信息技术（IT）基础设施投入差异可能导致区块链节点参与度出现分化现象，大型企业可通过私有链实现税务数据自治，而部分中小企业可能因系统兼容性不足而依赖中介机构代理，加剧了税务信息传递失真的风险。

（三）智能合约法律效力缺失的监管困境

面对区块链技术应用中的法律建设需求，现行法律体系存在两个较为突出的缺口。

其一，区块链的执行结果能否作为税务稽查的依据仍然存在争议。《中华人民共和国发票管理办法实施细则》指出“电子发票与纸质发票的法律效力相同”，但未明确区块链存证的法律效力。财政部印发的《财政电子票据管理办法》（财综〔2024〕62号）亦未对区块链票据管理作出细化规定。由于全国性规定缺失，区块链电子发票存在地域性特征，导致其无法在国家税务总局全国增值税发票查验平台完成查验流程，通常需登录各地区的电子税务局平台进行查验操作。

其二，区块链智能合约加剧了跨境税收管辖权冲突。比如，欧盟的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）规定个体有“被遗忘权”（right to be forgotten），即纳税人在特定情况下有权要求删除个人资料，这与区块链数据不可删除的特征相冲突（Pellegrino 等，2024）。这种技术赋能的跨境交易自动化，可能会放大传统税收管辖权冲突的复杂性与执行难度。在监管实践层面，国家税务总局深圳市税务局、国家电网、公安第三研究所、腾讯等已于2021年在深圳市参与发起了《基于区块链技术的电子发票应用推荐规程》国际标准，但全国性的税务监管沙盒机制尚未建立，仍需进一步把握技术风险与制度创新间的平衡。

（四）组织惯性与人才供需失衡

制度和人才建设中的供需矛盾是制约区块链技术应用的重要障碍。

其一，现行税务管理模式与区块链分布式决策机制存在协调困难。现行税收治理体系具有专职化、层级化、权责一致等特征，税收征管较为依赖人工干预。但区块链技术在税务领域的应用，一方面，有利于通过打破部门数据壁垒重塑税收治理权配置，传统“属地管理”模式下部门间的信息垄断权被消解；另一方面，技术驱动的流程透明化要求革新税收执法责任制、行政执法三项制度等内控机制，通过智能合约实现规则自动执行，也削弱了人工核验环节的决策权。综合来看，区块链技术对现行税务管理模式带来冲击，形成了“技术超前、制度滞后”的摩擦。

其二，复合型人才储备不足。区块链市场规模呈爆发式增长，需要大量专门人才。尽管国家税务总局通过“2271”工程、税务领军人才选拔等措施构建战略人才梯队，但人才培养速度与技术发展进程之间仍有落差，间接制约了区块链技术在税务领域的深度应用。

（五）进入成本和潜在风险对纳税人的影响

区块链应用所需的进入成本，以及纳税人对信息泄露风险的担忧，会导致纳税人采取保守行为，为区块链技术推广带来阻力。

其一，企业接入税务区块链平台需耗费不小的成本。运维区块链节点所需要的成本，特别是计算资源的消耗，对于年营业收入较低的企业而言存在较大难度。在进行成本—收益权衡时，这类额外的技术投入如果无法在短期内带来明显的收益回报，企业通常会选择维持现状，放弃应用新技术。此外，对部分中小微经营主体占比较高的行业而言，纳税人往往更关注生产经营，对私钥管理、链上申报等税务区块链平台操作存在畏难情绪，更愿意选择传统发票开具模式。

其二，数据控制权的博弈深刻影响着纳税人的行为。纳税人对于交易全链条上链可能导致商业秘密泄露存在担忧。出于对商业秘密保护的考量，纳税人更倾向于采用局部链而非全局链。

三、区块链技术赋能税收征管的优化路径

针对区块链技术在税务领域应用中面临的技术瓶颈、系统兼容困难、法律监管滞后、组织变革阻力与纳税人认知惯性等困境，需要从治理范式转型的高度，构建技术逻辑与制度逻辑相耦合的发展框架，推动税收征管向数据驱动、法治协同、价值共治的方向演进。

（一）推进隐私与效能相协同的技术优化

区块链技术应用于税收征管的核心问题是“透明性”与“隐私性”之间的矛盾（Liu Xuejing 等，2025），其本质在于数据主权和治理效能之间的权衡。数据主权强调对涉税数据的归属权与控制权，而治理效能则关乎数据运用对征管效率和安全性的提升。过度追求透明性可能削弱隐私保护，威胁纳税人的权益与数据安全；过度强调隐私性则会阻碍跨部门数据流通，导致协同治理效能下降。

为了实现隐私保护与效能提升相协同，要在主权控制与隐私保护兼容的基础上构建分层架构的区块链体系，通过将系统划分为多个层次，每一层承担特定的职责，从而实现职责分离、接口标准化和权限分层。在总结借鉴分层架构应用于电子税务局开发服务、区块链信息共享平台建设经验的基础上，建议从以下两方面寻求突破。

其一，探索“联盟链+业务链”模式以平衡数据隐私与征管效率。税务机关可以联盟链的形式存储加密数据，可以确保数据主权归属清晰，且符合国家安全要求。而业务链则可以向多主体开放，利用智能合约与零知识证明等技术，实现数据的脱敏调用和有限共享。

其二，建立“联盟链+私有链”模式以平衡数据隐私与可扩展性。将工商登记、发票流转这些公共数据放在联盟链上，方便跨部门共享，而纳税人身份信息等敏感数据，可以通过私有链加密存储。同时，引入分片技术（sharding）来提高区块链的吞吐量，提前布局量子抗加密算法研究，为未来的技术升级预留空间。

（二）实施接口标准化与渐进替代策略

要破解新旧技术融合困境，重点是解决接口标准化问题，实施渐进替代策略。

在总体策略上，由于区块链技术应用要逾越来自技术路径依赖和制度变迁成本的阻力，应以“功能解耦—渐进整合”为方向加以克服。功能解耦是将税收征管系统各功能视为独立模块，以便于独立升级。渐进整合是在新系统功能成熟后进行逐步过渡，规避切换风险。这种策略既能降低系统重构风险，又能通过场景实践及时验证区块链技术的适配性，为技术推广提供可能。

在具体路径上，可以参考张民（2024）设计的“不动产登记办税+区块链”应用架构，进一步探索建立“三层对接体系”：在底层，运用智能合约将传统业务规则进行封装，使其能够适应新技术环境；中间层的关键在于开发标准化的API接口，这是实现不同系统之间数据交互和通信的桥梁；应用层则构建可视化配置平台，方便税务人员操作管理。

对于税收核心征管系统，可采取“区块链插件化”改造，实现功能解耦和模块独立升级。可以考虑把电子发票查验功能模块化后，嵌入金税工程系统中，这样既能保留原有系统的核心功能，又能逐步引入区块链技术的优势。胡启磊（2021）提出的税务共享服务中心模型能够通过区块链技术实现跨系统数据共享，这一模型可以作为过渡期的技术桥梁，在新旧技术交替阶段保障数据的流通和业务的正常运转，助力税收征管系统平稳完成向区块链技术的转型。

（三）构建主权区块链治理框架

现有税收治理架构难以覆盖区块链场景下的特殊税收行为，对此应确立技术中立、风险可控、权益均衡三项原则，构建具有弹性的监管框架，为区块链税收治理提供价值导向。其中：技术中立原则是指法律应聚焦区块链技术应用的客观效果而非技术本身，避免对创新形成抑制效果；风险可控原则强调保障链上交易的可追溯性，确保税收不受技术架构冲击；在权益均衡原则下，需要注意平衡征管效率与纳税人的隐私权、数据财产权保护。

为应对法律与监管滞后的问题，在坚持上述三项原则的基础上，有必要探索搭建主权区块链治理框架。在区块链税务凭证的法律认定方面，根据《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》第二十三条，纳税人、扣缴义务人使用符合国家有关规定的电子凭证，可以作为记账、核算和计算应纳税额的依据。建议在此基础上，进一步确认区块链智能合约的法律效力，同时加快制定规范税收区块链应用的管理条例，明确链上数据的证据效力、节点准入标准以及隐私保护边界。此外，要建立健全链上数据修改的司法审查机制，通过监管节点实现对链上涉税数据的穿透式监督，以此平衡技术创新与税收主权（曹明星 等，2018）。对于跨境税收协调问题，可以采取“监管沙盒+双边协定”模式，在粤港澳大湾区等地率先建立跨境税务区块链联盟，利用区块链技术小范围实现跨境涉税信息的实时共享与协同管理，提升税收征管效率和透明度。这既能在缓解跨境税收管辖权冲突的基础上探索出有效的跨境税收管理模式，降低纳税人的遵从成本，又能促进区域经济交流与合作，为区域经济一体化提供税收制度保障。

（四）优化人才生态与组织文化

在区块链技术为税收征管带来新变革的同时，其参与推动的税收治理数字化转型也对专业人才提出了更高要求。人才队伍建设不仅是突破组织变革阻力的重要路径，更是推动区块链在税收征管领域深度应用的核心动力。为此，要多渠道充实智慧税务监管的人力资源库，推动人力资源向数据管理应用等关键岗位倾斜（范扎根，2024）。

在人才激励方面，税务系统可以设立区块链技术津贴制度，激发税务人员投身于区块链应用。为提升税务人员专业素养，可针对不同层级实施三阶助力计划：基层侧重操作培训，使其熟练运用区块链技术以提升工作质效；中层培养链式管理思维，推动区块链与税收业务融合创新；决策层开展区块链治理专题研修，提升战略眼光与决策能力。借此打造一支以“业务骨干+技术专家”为结构的税务区块链团队，为税收征管数字化转型提供智力支持。此外，可探讨将区块链项目管理纳入绩效考核的可行性，从制度层面推动税务人员参与区块链项目，提升技术应用水平，实现组织文化向数据共治转型，形成数据驱动的现代化税务治理格局。

（五）创新纳税人激励机制

当前，部分纳税人在适应数字化的税收征管时存在畏难情绪，根源在于对改革所带来的技术价值和社会价值认识不到位，未能切实感受到现代信息技术在提升征管效率、优化办税流程，以及保护纳税人权益、维护社会公平等方面的作用。伍红 等（2020）认为，为进一步提升纳税人对区块链技术的接受度，可实施“价值感知”工程，深入推进参与式治理，构建税收共治的新格局。笔者认为，具体可从以下两个方面展开。

其一，通过可视化信用积分展现纳税遵从价值。建议将税务区块链系统中纳税人的信用积分进行可视化展示，并充分挖掘其在企业经营场景中的应用价值。藉由可视化的信用积分，纳税人可直观洞悉自身纳税遵从度的量化表现，进而切实体会到办税效率提升、融资流程简化等由纳税遵从带来的额外效益（杨雷鸣 等，2019）。针对纳税记录优异的企业，税务部门可通过提供针对性纳税辅导、扩大涉税事项便捷办理范围、适当降低税务稽查频率等激励举措，让纳税人切实享受依法纳税的红利。通过上述努力，可以激发纳税人主动依法纳税的内生动力，使其认同区块链技术在税收征管领域的价值。

其二，通过搭建链上议事厅激发参与动能。探索建立“链上纳税人议事厅”，借助去中心化自治组织（DAO）机制，允许企业参与税收政策的沙盒测试。在这个过程中，推动纳税人将行为惯性转化为治理参与动能。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第8期。）