文章来源：《财政研究》2025年第12期

“十五五”时期推进央地财政关系改革的路径分析

席鹏辉^1,2     魏垚央³

1.中国社会科学院财经战略研究院     2.浙江财经大学-中国社会科学院大学浙江研究院     3.中国社会科学院大学应用经济学院

内容提要：“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。立足党的二十届三中全会关于“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”以及四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》关于“增加地方自主财力”的重要部署，本文分析当前央地财政关系改革的重要意义，剖析地方财力与支出责任不匹配、经济下行与局部风险交织等挑战，认为当前央地财政关系改革应以保障中央必要的宏观调控能力为前提，以增加地方自主财力为主要目标，提出明确央地及省以下事权、优化转移支付、规范债务管理等路径，为构建现代财政制度、支撑国家治理现代化与高质量发展提供思路。

关键词：央地财政关系；财政体制改革；转移支付；地方自主财力

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在中国式现代化进程中承载关键使命。当前正处于“十四五”收官与“十五五”谋篇的战略交汇期，“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化的关键阶段，是贯彻落实党的二十届三中全会重要部署的关键时期，因此内外部环境的深刻变化对财政治理提出更高要求。党的二十届三中全会明确部署了“深化财税体制改革”、“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源”的工作要求。党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（后简称“《建议》”）进一步强调“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”。在此背景下，理顺央地财政关系、培育地方税源、防范债务风险成为财政改革的核心命题，直接关系国家治理效能与高质量发展根基。

一、当前深化央地财政关系改革的重要意义

深化中央与地方财政关系改革，是在“十五五”时期开局起步关键节点，全面建设社会主义现代化国家的重要支撑，这一部署既是实现高质量发展目标的有效途径，更为破解发展不平衡不充分问题、推进国家治理现代化提供了财税改革的根本遵循。在构建高水平社会主义市场经济体制的进程中，深化央地财政关系改革不仅是全面深化改革的内在要求，更是激活地方发展活力、缩小区域差距、保障宏观政策落地见效的关键抓手，对顺利开启“十五五”时期新征程、实现中国式现代化远景目标具有深远的现实意义和战略价值。

（一）适应全面深化改革要求，筑牢治理现代化与市场规范根基

《建议》明确指出，进一步全面深化改革取得新突破，深入推进国家治理体系和治理能力现代化，是“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要各级政府协同发力，有效履行治理职责，前提是各级政府具备与事权相匹配的财力基础。

1. 明晰财政权责，夯实国家治理能力基础

国家治理体系和治理能力现代化的核心是各级政府权责清晰、效能协同，地方政府直接承担着公共服务供给、市场监管、社会治理等基础性职责，而财政体制作为政府履职的财力保障，必须以清晰的权责划分为前提。充分发挥地方政府的能力优势是央地财政关系制度设计的重要内容（吕炜和刘欣琦，2025）。从实际收支情况来看，地方政府已成为公共服务和社会治理的主要承担者，2024 年地方政府一般公共预算本级收入11.93 万亿元，仅占全国一般公共预算收入的54.3%，但承担的一般公共预算支出却达24.39 万亿元，占全国总支出的85.7%，12.46 万亿元的收支缺口只能依赖中央转移支付、结转结余及债券资金补充。由于地方财力与支出责任的不对等，地方财政自主性明显削弱，难以结合区域实际精准回应治理需求。唯有通过改革理顺中央地方财政关系，才能在国家治理中充分释放地方政府治理的主动性和创造性。

2. 优化财力协调，释放央地积极性

2025 年3 月，十四届全国人大三次会议明确“进一步增加对地方转移支付，增强地方财力”，通过合理划分央地财政事权与支出责任，强化转移支付的精准性和有效性，既兜牢基层“三保”底线，又引导地方主动培育财源、激发发展活力，推动形成“中央统筹、地方协同”的财政运行新格局。这一部署既是应对当前经济形势、缓解地方收支矛盾的重要举措，也是深化财税体制改革、完善国家治理体系的关键环节，为后续中央提升地方财力、促进央地良性互动提供了根本遵循。2025 年预算编制报告显示，中央对地方转移支付增至103415 亿元，同口径增长8.4%，其中均衡性转移支付27340 亿元、县级基本财力保障机制奖补资金4795 亿元，新增500 亿元高质量发展激励资金，引导地方主动培育财源。同时，这一政策成效显著，2025 年前三季度27 个省份地方一般公共预算本级收入实现正增长。

3. 规范政府行为，构建市场与政府良性关系

全面经济体制改革的核心是让市场在资源配置中起决定性作用，这要求政府退出微观干预、聚焦宏观调控与公共服务。长期以来，部分地方政府因地方财政收入与本地税源高度绑定，出现“拼政策”“拼资源”的违规招商行为，因财力与事权不匹配，存在“重收费、轻服务”“重投资、轻民生”的倾向，甚至通过违规举债、干预市场配置等方式弥补财力缺口，扰乱了市场秩序。全面深化改革通过统一税收征管标准、清理违规非税项目、优化财力配置机制，斩断地方保护的利益链条，减少对市场活动的直接干预，为市场在资源配置中发挥决定性作用扫清体制障碍。

（二）促进基本公共服务均等化，夯实共同富裕制度保障

共同富裕是社会主义的本质要求，而区域发展不均衡、基本公共服务差距过大是制约共同富裕的现实瓶颈。央地财政关系改革通过优化财力纵向分配与横向调节机制，为缩小区域差距、促进基本公共服务均等化提供制度保障，让不同地区、不同群体共享改革发展成果。

1. 强化转移支付调节作用，缩小区域财力差距

区域发展不均衡的核心症结在于财力分布失衡，转移支付是调节地区财力失衡，缩小区域发展差距，推动共同富裕的关键工具。近年来，中央通过转移支付加大对欠发达地区的支持力度，2024 年中央对地方转移支付预算达10.2 万亿元，扣除一次性因素后同比增长4.1% 。2025 年国家发展改革委下达以工代赈中央预算内投资50 亿元，重点支持832 个脱贫县实施1008 个项目，吸纳12.3 万农村低收入群体就业，发放劳务报酬超17.1 亿元。这种倾斜性支持将东部富余财力向欠发达地区合理调配，有效缓解了区域发展乏力问题，为“十五五”时期推进共同富裕奠定了坚实的财力基础。

2. 聚焦乡村振兴，打通城乡均衡堵点

城乡融合发展是区域均衡的重要维度，也是“十五五”时期缩小发展差距的重点任务。农村地区在基础设施和公共服务领域历史欠账较多，亟需财政政策精准发力、补齐短板。2024 年中央财政在乡村振兴领域多点发力：衔接推进乡村振兴补助资金增至1770 亿元，重点支持160 个国家乡村振兴重点帮扶县；城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30 元至670 元；667 亿元就业补助资金强化地方公共就业服务。财政资金的持续注入，不仅直接改善了乡村基础设施和公共服务条件，更带动了城乡要素双向流动：乡村特色产业吸引资本、技术下沉，基础设施升级打通了农产品进城的便捷通道，有效消解了城乡分割壁垒，让城乡发展从脱节走向共生，为“十五五”时期城乡融合发展注入了强劲动力。

3. 聚焦民生短板，提升公共服务质量

基本公共服务均等化的本质是“财力均等化”向“服务均等化”的转化，核心是让不同地区、不同群体享有同等水平的民生保障，这也是“十五五”时期改善民生福祉的重要目标，而央地财政关系改革正是实现这一转化的关键纽带。改革通过明确中央与地方在基本公共服务供给中的财政事权与支出责任，建立“中央保基本、地方补短板”的分工机制：中央承担全国性、跨区域公共服务的支出责任，如基本养老保险全国统筹、重大传染病防控等，2024 年跨省调剂规模达到2533 亿元，确保养老金按时足额发放；地方承担区域性公共服务的支出责任，聚焦如县域医疗资源整合、社区服务体系建设等区域性民生短板，2023—2024 年，住建部、商务部在全国106 个试点社区共改造建设老年服务站、社区食堂、托儿所等公共服务设施2000 余个，新增停车位2.62 万个，直接惠及居民108.85 万人，浙江、重庆、湖北、湖南等18 个省份已将试点扩至3000 多个社区，形成一批财政引导、地方配套的社区补短板样板。分工协同有效缩小了区域间公共服务差距，让群众的获得感、幸福感更加充实、更有保障、更可持续，为“十五五”时期民生福祉持续改善筑牢了根基。

（三）提高地方政府税收征管积极性，激活高质量发展内生动力

地方政府是区域经济发展的主力军，其发展积极性与征管主动性直接影响经济增长质量和财政收入可持续性，引导发展模式转型。科学的税种划分是激发地方发展活力的关键，也是“十五五”时期培育地方可持续财源的重要举措。现阶段我国增值税与企业所得税的地方分成成为了地方政府的主要财政收入来源，传统财政体制下的激励机制已难以适应新发展格局，在数字经济快速发展的背景下，传统以流转税、所得税为主的税制结构已难以适应新业态发展需求，物理存在依赖性的弱化导致地方政府在数字经济领域的税收征管缺乏抓手（杨志勇，2023），而央地财政关系改革通过优化税种配置、完善激励机制，为地方政府注入高质量发展的内生动力。

1. 推进消费税改革，引导发展模式转型

党的二十届三中全会指出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，这一改革将地方税收与本地消费市场繁荣度直接挂钩，在消费地，税收激励促使地方主动优化商圈载体、完善物流配送体系，积极汇聚跨区域消费资源；在生产地，则倒逼地方延伸产业链条，着力构建本地消费市场，实现“产消协同”发展。消费税征收环节后移并稳步下划地方改革，既充分挖掘消费领域税源潜力，又能激励地方优化消费环境、培育特色消费场景，逐步形成消费牵引生产、生产适配消费的良性循环，为“十五五”时期高质量发展注入转型动能。

2. 合并地方附加税，增强财政自主调配能力

党的二十届三中全会指出，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，这一改革为地方财政赋予了更大的自主调配空间。一方面，资金从“专款专用”转为财政统筹使用，有效避免了资金闲置浪费，地方可根据本地发展需求，优先保障教育补短板、基础设施建设等最迫切的公共服务需求，显著提升资金使用效率；另一方面，地方获得税率自主调整权限后，可根据区域发展实际实施差异化税收调节，区域内经济欠发达地区可适度降低税率吸引投资、培育产业，发达地区则可根据公共服务需求合理调高税率，助力区域均衡发展。

3. 赋能数字经济，培育新型税源增长点

党的二十届三中全会指出，“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系”。《建议》明确指出，要深入推进数字中国建设，促进实体经济和数字经济深度融合。近年来，数字经济的发展催生了电子商务、数字金融等新兴产业，为地方政府带来新的发展机遇。中央通过专项补助、转移支付等财政工具，为地方数字经济发展注入精准资金支持。截至2024 年底，我国已累计培育421 家国家级智能制造示范工厂，建成万余家省级数字化车间和智能工厂，推进近万家中小企业数字化改造。数字经济相关产业带来的收入也已成为地方政府获取更多与本地经济活动相关的税收收入的重要支撑，充实地方财政资金，为地方政府开展各项工作提供财力支持，提高其发展积极性。

4. 创新征管机制，提升税收征管效能

数字技术的深度应用与征管机制的持续优化，有效提高了地方税收征管的积极性和精准度。各地税务部门纷纷打通跨部门数据通道，构建数字化征管体系，为个人直接参与社会化生产提供了成本较低、更加便利的渠道，也同步降低了税收遵从成本（蒋震，2025）。如2024 年陕西省安康市与湖北省十堰市税务部门深化跨省合作，依托安康市经济税源一体化监控分析机制，打通与发改、住建等20 余个部门的数据通道，2024 年全年共享涉税数据达110 余万条。针对平台经济中企业总部与用户所在地分离带来的税源归属难题，多地税务机关依托税收大数据平台，建立跨区域交易数据归集与分析机制，有效识别纳税义务发生地，这也增强了地方税务部门对辖区内数字经济活动的掌控力，促使地方政府更加重视本地税务数字生态建设。征管效率的显著提升不仅保障了财政收入稳定增长，更让地方政府清晰看到了税源培育的潜力，进一步激发了其优化营商环境、培育优质税源的主动性，为“十五五”时期地方财政可持续发展提供了有力保障。

（四）确保中央宏观调控政策落地，推动积极财政政策加力提效

当前，我国经济面临需求不足、结构调整、外部环境复杂等多重压力，中央出台一系列逆周期、跨周期调控政策，而央地财政关系是否顺畅，直接决定宏观政策的落地效果。构建科学合理的央地财政关系，能够打通政策执行的梗阻，确保积极财政政策精准发力、加力提效，为经济稳定增长提供坚实保障。

1. 优化转移支付体系，保障逆周期调节

当前，推进中国式现代化进入关键时期，我国发展面临的国内外环境更加严峻复杂。从国际看，单边主义、贸易保护主义抬头，严重冲击全球经济秩序稳定，世界经济增长动能不足。从国内看，有效需求不足特别是消费不振，国内经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固，一些地方基层财政比较困难。“十五五”时期经济高质量发展对宏观调控的精准性、有效性提出了更高要求，更需要健全的央地财政关系提供支撑，通过优化转移支付体系与资金调度机制，实现财力向基层与重点领域定向集聚，为政策执行提供坚实保障。2024 年全国一般公共预算支出超28 万亿元，教育、社会保障和就业等民生重点领域投入得到优先保障；2025 年中央对地方转移支付规模达103415 亿元，同口径增长8.4%，西藏、云南等西部省份专项转移支付预算分别达380.00 亿元、250.22 亿元，重点支持边疆地区民生保障与经济稳定。

2. 央地协同化债，破解地方政策执行约束

隐性债务压力曾制约地方落实积极财政政策的空间，面对局部风险防控等重大任务，央地财政协同机制发挥着关键作用。由于地方隐性债务具有高额还本付息压力，地方政府被其刚性支出挤占有限财力，无力落实中央积极财政政策，容易陷入“偿债优先，发展靠边”的困境。中央通过转移支付补助、债务置换等方式强化政策支持与财力保障，地方政府则通过盘活国有资产、优化支出结构积极化解风险，既守住了不发生系统性风险的底线，又保障了宏观经济的稳定运行，充分体现了央地财政协同在重大风险应对中的制度优势。

央地协同化债打通了资金链条，地方政府在较短期限内化解隐性债务，从偿债压力中解放财力，腾挪出更多的资金资源、时间精力和政策空间，投向中央确定的基建项目、民生补贴等积极财政政策重点领域，解决经济发展的堵点、痛点和难点，为政策落地提供了可支配财力的重要支撑。2024 年第十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过形成“6+4+2”万亿元化债方案，为地方提供了“低成本偿债资金池”。截至2025 年8 月底，一次性增加的6 万亿元专项债务限额，已累计发行4 万亿元，各地置换以后，债务平均利息成本降低超2.5 个百分点，可节约利息支出超过4500 亿元。

二、当前央地财政关系改革面临的主要挑战

在“十五五”规划开局起步与全面深化改革向纵深推进的关键阶段，央地财政关系改革虽取得阶段性成效，但面对复杂多变的国内外经济环境、转型升级的发展任务与日益多元的民生需求，仍面临多重深层次挑战。这些挑战既涵盖体制机制长期积累的结构性矛盾，也包括新发展阶段涌现的新问题新考验，直接影响“权责清晰、财力协调、区域均衡”改革目标的实现，需精准识别、系统应对。

（一）地方财力与支出责任不匹配是财政体制的长期结构性矛盾

地方财力与支出责任不匹配是我国分税制改革以来始终存在的核心矛盾。这一核心矛盾在历经多轮财政体制调整后仍未得到根本解决，成为制约地方履职效能的关键瓶颈。1994 年分税制改革重心在于提升“两个比重”，以分税为主要内容划分了中央和地方的收入来源，重塑了央地财税关系，提升了中央宏观调控能力，为后续财政关系提供了基本框架，同时也导致“事权下放、财权上收”的体制性失衡，导致地方“责任重、财力弱”的困境持续存在。

随着我国经济社会迅速发展，央地间财力和支出责任不匹配问题进一步凸显。当前，不少地方政府面临“保工资、保运转、保民生”的刚性压力，财政收支缺口需通过中央转移支付、债务发行等方式弥补。尽管近年来中央通过加大转移支付、转移支付直达机制等方式缓解地方财政压力，但是较重的支出责任造成地方财政自给率持续降低。

（二）经济下行压力与局部风险交织对中央宏观调控能力提出了更高要求

当前我国经济运行仍面临“下行压力加大、有效需求不足”等问题，叠加国际冲突加剧、全球经济复苏乏力等外部环境影响，经济发展压力持续显现。从内部现状看，我国处于新旧动能转换等经济结构调整关键期，部分行业增势减缓，周期性矛盾和结构性矛盾相互交织，需求侧冲击和供给侧冲击相互叠加；从外部环境看，全球经济增速放缓，国际大宗商品价格波动，地缘政治冲突频发，贸易环境严峻。同时，地方政府债务压力增大、资本市场内外部环境复杂等局部领域风险隐患交织，对中央宏观调控的精准性、前瞻性和有效性提出了前所未有的高要求。

党的二十届四中全会公报指出，“宏观政策要持续发力、适时加力”，这对中央财力的增长提出更高的要求。2024 年，中央一般公共预算收入100435.71 亿元，仅完成预算的98.1%，较年初预算目标存在1.9% 的缺口；2025 年前三季度，中央一般公共预算收入70837 亿元，同比下降1.2% 。

特别是地方政府隐性债务化解、房地产市场平稳运行等领域的局部风险防控任务也依然艰巨。截至2024 年末，全国地方政府显性债务余额超40 万亿元，隐性债务规模仍有一定体量，挤压了用于公共服务和发展的财力空间；2024 年全国国有土地使用权出让收入4.87 万亿元，同比下降16.0% ，2025 年前三季度同比再降4.2% 。这些局部风险区域跨度大、传导性强，要求中央宏观调控既要“精准滴灌”缓解地方短期压力，又要建立长效机制防范风险扩散，对中央财政的统筹协调能力、风险预判能力和政策工具储备提出了更高挑战。

（三）财政激励导向扭曲，不利于统一大市场建设

在财政紧平衡态势长期存在的背景下，地方财政收入增长压力与支出责任刚性增长的矛盾日益突出，部分地方受财政激励导向影响，仍存在违规招商引资、乱收费乱罚款等行为，既扭曲了市场资源配置，也破坏了全国统一大市场建设的基础。

一是从违规招商引资来看，部分地方为争夺税源，突破政策底线出台财政奖补、税收返还等优惠政策，形成“政策内卷”。如国家审计署披露，2022 年55 个地区违规或变相返还税收、土地出让金等225.08 亿元，用于招商引资优惠。同时，部分地区在财政激励下过分追求本地利益，违规利用税费及用地等各类优惠政策，创造税收洼地，致使出现招商引资乱象，破坏了全国统一大市场公平竞争环境。尽管国务院于2024 年8 月1 日出台了《公平竞争审查条例》（中华人民共和国国务院令第783 号）规范市场秩序，完善了市场公平竞争的法律依据，但地方招商引资不规范的问题屡见不鲜。这种行为模式，本质是地方财力不足下的短期行为，既加重了财政负担，又导致资源向低效项目集中，与全国统一大市场建设要求背道而驰。

二是非税收入比重大，为弥补税收收入增长乏力的缺口，地方违规罚款现象依旧存在，制约地方税源培育长效机制的形成，不利于构建稳定可预期的央地财政关系。近年来，非税收入快速增长，增速远超税收收入，2024 年非税收入9042.4 亿元，增长142.3% ；2025 年上半年，非税收入22651 亿元，同比增长3.7% 。其中，罚没收入是非税收入的重要来源，2024 年罚没收入占非税收入比重为11% ，容易存在“以罚代管”“罚没收入与部门利益挂钩”等问题，严重损害了市场主体信心。2024年2 月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5 号），指出依法科学设定罚款，但乱罚款问题仍未得到根本解决。这些行为虽能短期缓解地方财力压力，但长期来看会破坏营商环境、抑制市场活力，与财政体制改革的初衷相悖，也增加了全国统一大市场建设的制度性成本。

（四）新发展阶段对财政治理模式提出了新要求

随着我国进入老龄化加速、经济转型升级的新发展阶段，传统以“增长导向、增量分成、属地征管”为内核的财政治理模式，面临刚性支出增长、传统税源萎缩等多重冲击，难以适应新发展阶段的治理需求。

一是刚性支出压力加大。一方面，我国人口老龄化进程持续加快，2024 年末，我国65 岁及以上人口数量为2.2 亿人，占全国人口比重为15.6% 。老龄化直接冲击传统财政收支模式，直接推动社会保障、医疗卫生等健康相关支出成为刚性增长领域。作为全球老龄化程度最高的国家之一，日本老年抚养比在2022 年已经高达52.7%，在日本的老年抚养比由1994 年的22.5% 升为52.7% 的过程中，日本卫生支出占GDP 比重由6.5% 升为10.6% 。2023 年，我国老年抚养比为22.5% ，我国卫生健康支出占一般公共预算支出比重为8.2%，卫生总费用占GDP 比重已经达到7.19% ，随着我国人口老龄化程度加深，健康刚性支出存在较大的增长空间。另一方面，地方政府债务付息支出刚性增长。截至2025 年9 月末，全国地方政府债务余额仍有536995 亿元，债务付息支出占地方财力比重不断增加。2024 年，债务付息支出占地方一般公共预算收入比重为5.9%，较上年增长0.5% ，进一步挤压了民生改善和发展投入的财力空间。

二是经济转型升级对传统行业产生了显著冲击，导致传统税源萎缩。在经济结构加速转型的新发展阶段中，培育新增长动能的同时，不可避免地会对部分传统行业形成“挤出效应”，传统高耗能、高污染行业逐步退出，制造业、房地产业等传统税源增长乏力甚至下滑，对地方财政收入的可持续性造成冲击。2023 年，制造业税收收入为54348.3802 亿元，较上年下降了12.5%；批发和零售业税收收入较上年下降了15.7% ，传统税源萎缩态势明显。传统税源萎缩与新兴税源培育滞后，导致地方财政收入增长缺乏稳定支撑，进一步加剧了财力与支出责任的失衡。

（五）区域发展不均衡问题仍然较为突出

尽管近年来中央持续加大对中西部地区和基层的转移支付支持，区域间人均财力差距逐步缩小，但受人口流动、产业基础、资源禀赋等多重因素影响，区域发展不均衡问题仍较为突出，成为制约共同富裕目标实现的重要因素。

一是转移支付不断向西部财力薄弱地区倾斜，但是不均衡问题仍然存在。近年来，我国加大了对西部财力薄弱地区的财政支持，但区域发展不均衡的问题依旧未根本解决。同时，这种差距进一步加剧了人口向发达地区流动的趋势，形成“人口流入、资源集聚、发展更快”的循环，使得转移支付的调节效能被部分抵消，区域均衡发展的长效机制尚未完全建立。

二是纵向转移支付向基层财政倾斜，但区域间财力不均衡的问题依旧十分突出。2024 年，中央财政安排对地方转移支付预算为10.2 万亿元，并督促地方将财力下沉基层。县级基本财力保障机制奖补资金预算合计4462 亿元，为上年执行数的108.6％。然而省以下财政体制依旧存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清等问题，导致区域间发展不平衡、不协调，不利于央地财政关系的改革与发展。

（六）新业态经济崛起对治理能力与税源征管产生双重挑战

数字经济、新能源汽车等新业态经济快速发展，既为经济增长注入新动力，也对传统财政治理模式和税收征管体系提出了严峻挑战，导致新业态经济的税收贡献与产业规模严重不匹配。

一是新业态经济规模与税收贡献存在明显的“增长失衡”。党的二十届四中全会公报指出，“引领发展新质生产力”，这一战略部署紧贴我国当前经济转型的迫切需求。目前，我国正处于新旧动能转换的关键阶段，传统经济发展模式正在收缩，新业态经济快速增长。如我国新能源汽车产业的壮大将使用能源由用油转变为用电等清洁能源，利于加快经济社会发展全面绿色转型，但是我国针对新能源汽车减半征收甚至免征车辆购置税，且无需缴纳消费税，2024 年中国新能源汽车累计产量1288.8万辆，同比增长34.4%，占全国汽车总产量的41.2% ，但因新能源汽车免征车辆购置税、消费税征收环节与传统燃油车存在差异，中国税收收入中车辆购置税收入2430 亿元，同比下降9.4%，产业规模的发展与税收贡献的不匹配容易对财力产生不利冲击。同时，新业态经济的跨区域、虚拟化、轻资产等特征，与传统“属地征管”“实体税源”的税收征管模式不适应，导致部分税源流失或征管难度加大。例如，数字平台企业的总部多集中在少数一线城市，但其服务覆盖全国，地方难以对跨区域服务收入进行有效征管；新能源汽车充电服务、电池回收等新兴业务的税收归属、征管标准尚未明确，导致部分税收未能及时足额入库。

二是税收征管制度尚未完善，新业态经济既冲击了地方传统税源，又未能形成稳定的新税源补充，可能产生一定税收流失。例如，对地方政府而言，传统燃油车相关的车购税、消费税是重要收入来源，新能源汽车的替代效应导致相关收入下滑；平台经济的快速发展为财政收入拓宽了征收空间，但是其具有的主体分散、交易频次高等特点，可能在短期造成一定税收流失。同时，数字经济的税源集中特性，使得中西部地区难以分享其税收收益，进一步加剧了区域财力差距，导致税收征管难度加大，中央与地方间在征管责任上难以协调。因此，统筹协调全国税收征管标准，既要避免地方因税源争夺产生的政策冲突，又要保障国家税收收入的完整性，对中央的税收制度设计能力、跨区域征管协调能力提出了更高要求。

三、“十五五”时期央地财政关系改革的实现路径

（一）基本原则

央地财政关系改革是完善现代财政制度的核心内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。立足新发展阶段，面对复杂多变的国内外环境和深层次的体制机制矛盾，改革必须坚守科学严谨的基本原则，既要牢牢把握中央与地方“权责清晰、财力协调、区域均衡”的核心目标，又要充分兼顾改革的系统性、整体性和协同性，为改革路径的有序推进提供根本遵循。

1. 以保障中央必要的宏观调控能力为前提

这是维护国家统一、市场统一和社会公平的制度基础，更是应对当前复杂经济形势、防范化解重大风险的必然要求。通过合理划分财权与财力配置，确保中央政府拥有足够的财政资源和政策工具，统筹全局、协调各方，避免因财权过度下放导致中央调控失灵、区域发展失衡等问题。党的二十届三中全会明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，并将“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”作为关键举措。中央政府的宏观调控职能，涵盖稳定经济周期、调节收入分配、统筹重大战略、防范系统性风险等多个维度，这些职能的有效履行均需以坚实的财力为保障。当前，经济下行压力持续、局部风险交织叠加、国际环境复杂多变，对中央宏观调控的精准性、前瞻性和有效性提出了更高要求，更需要中央集中必要财权，避免财权过度下放削弱调控能力。

从财权配置逻辑来看，中央应集中掌握具有全局性、战略性的财权，包括关税等具有调节功能的税种征管权，以及全国性重大项目的资金统筹权。2025 年超长期特别国债的发行规模为1.3 万亿元，较2024 年增加3000 亿元，其中8000 亿元用于更大力度支持“两重”项目建设，5000 亿元用于加力扩围实施“两新”政策，体现了中央在全局性事务中的主导作用；2025 年，我国财政赤字率按4% 左右安排，赤字规模达到56600 亿元，在财政收入持续增长压力较大的背景下比上年增加16000 亿元，同时新增地方政府专项债券4.4 万亿元，并发行超长期特别国债1.3 万亿元，这些积极财政政策工具的有效运用，均以中央具备强大的财力统筹能力为基础，应当将事关国家长远发展、具有强外部性的战略性事务的事权与支出责任更多地向中央集中。同时，还应强化对地方的债务监管，确保地方的财政行为不与国家宏观政策目标相冲突，防止地方政府因过度追求税收收入而产生短期行为，破坏全国统一大市场建设。

“十五五”时期，应进一步强化中央财政的统筹能力，保持中央财政收入占全国比重的合理水平，完善宏观调控政策协同机制，推动财政政策与货币政策、产业政策等协调发力，健全中央对地方的转移支付传导机制，确保宏观调控意图直达基层。

2. 以增加地方自主财力为主要目标

这是缓解地方“三保”压力、激发地方发展活力、保障改革落地见效的核心导向。确保地方自主财力的增加，充分立足地方财力与支出责任在收支总量平衡、收支类型协调等方面所不匹配的长期性矛盾（张斌，2016），通过优化财力配置结构、完善转移支付制度、盘活地方资源资产等多重路径，让地方政府有稳定、可持续的财力支撑履职尽责。党的二十届三中全会指出，“增加地方自主财力，拓展地方税源，扩大地方税收管理权限”，《建议》进一步对“增加地方自主财力”提出要求。因此，在保障中央政府必要财力的前提下，改革应当致力于激发地方政府推动高质量发展及优质税源的涵养。

当前，地方承担着大量的一般公共预算支出责任，但本级收入占比相对较低，财力缺口高度依赖中央转移支付和债务融资，确保地方自主财力增加，本质是要求实现自主收入稳定增长、转移支付精准高效、债务风险安全可控、存量资金灵活补充，这与中央宏观调控能力保障并不矛盾，进一步推动了“全国总统筹”与“地方积极性”的有机统一。

增加地方自主财力除了需要提高地方可支配财力比例外，还要进一步提高地方政府的组织收入积极性。党的二十届三中全会提出了若干改革措施：在税收收入端“将消费税征收环节后移并稳步下划地方”，充分挖掘零售环节丰富的税源潜力，激励地方改善营商环境，增强地方自主财力，带动地方公共服务能力的提升，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，不仅能够简化税制，更赋予了地方政府结合本地实际进行差别化管理的有效调节工具；在非税收入端“适当下沉部分非税收入管理权限”，从源头上规范非税收入管理，遏制地方政府“乱罚款、乱收费”的行为，切实改善营商环境，提升征管积极性；在转移支付端“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”，能有效规范约束地方政府行为，缓解地方财力缺口（贾俊雪等，2025），提升市县财力同事权相匹配程度。

中央多项举措均将增加地方自主财力作为财政体制改革的重要目标，通过合理划分收入等，增强基层公共服务保障能力。

3. 以实现区域和各级财政基本平衡的财政格局为方向

这是推进基本公共服务均等化、促进共同富裕、维护社会公平正义的必然要求。央地财政关系可进一步归结为激励与均衡这两个目标之间的协调问题，即在激励地方政府推动高质量发展与维护区域均衡之间实现有效平衡（汪德华和赵艺飞，2025）。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，实现区域和各级财政基本平衡，应充分聚焦区域发展不均衡、省以下财政体制不健全、财政能力建设差异较大等突出问题（席鹏辉和栾瑨，2024），通过完善转移支付制度、健全省以下财政体制、建立区域利益补偿机制等路径，推动财力在东中西部之间、省市县乡之间合理分布，构建“横向均衡、纵向协调”的财政格局。横向平衡聚焦东中西部、南北地区之间的财力差距，让不同区域的居民享有大体均等的基本公共服务；纵向平衡聚焦中央、省、市、县、乡五级政府之间的财力配置，目标是确保各级政府都有与支出责任相匹配的财力，特别是增强基层政府履职能力。这并非追求“平均主义”，而是在承认区域发展差异、各级政府职能差异的基础上，实现基本财力均衡和公共服务均等化。

面对欠发达地区自身“造血”能力不足的现实，通过增加一般性转移支付加大对边疆地区、财政困难等地区的扶持力度，将万亿规模的财政资源更精准地输送到最需要的地区，对其财力形成直接补充，切实兜牢“三保”底线。总之，“十五五”期间我国将区域和各级财政平衡作为目标，因此改革需进一步聚焦区域和各级财政平衡的短板，构建长效机制，优化转移支付均等化功能，健全省以下财政体制，建立区域利益补偿机制。

4. 中央和地方的权责需持续清晰明确

这是理顺央地财政关系的核心前提，也是实现财力协调、区域均衡的制度基础。事权划分的起点应该是财权、财力与事权相匹配的原则（杨志勇，2016）。明确中央和地方的权责划分，充分立足当前权责划分仍存在的模糊地带，坚持“谁的事权、谁承担支出责任”，通过清单化管理、动态调整、法治化保障等方式，持续推进权责划分规范化、清晰化，为央地财政关系改革提供坚实的制度支撑。

中央和地方的权责清晰，核心是明确“哪些事该中央管、哪些事该地方管、哪些事由中央和地方共同管”，以及“相应的支出责任由谁承担”，财政事权的划分需遵循“受益范围原则”“信息复杂程度原则”“激励相容原则”，即全国性公共服务由中央承担，区域性公共服务由地方承担，跨区域公共服务由中央和地方共同承担。在宏观层面需要加快推进财政、税收等领域的立法工作，将改革成果以法律形式呈现，明确界定中央、省、市、县各级政府在教育、医疗、养老、生态环保等关键领域的事权和支出责任比例，减少模糊性和随意性，用法治化的手段明确权责边界。

权责划分并非一成不变，需要根据国家战略调整、经济社会发展阶段变化、公共服务需求升级等因素动态优化。目前，权责划分的顶层设计和法治化框架已逐渐构建，中央陆续出台了教育、医疗卫生、交通运输等重点领域的权责划分方案，形成“总纲领+ 分领域方案”的制度体系。在具体操作层面，“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”，减少并规范中央委托地方行使的事权，是理顺央地权责关系、减轻基层财政压力的关键之举，这一规定从源头上确保了事权下放后的财力保障，从而构建了权责对等的央地良性互动关系。

长期以来，部分本属中央事权范畴的事务，以委托或变相委托的形式交予地方承接，但却没有完全保障资金到位，形成了“事权下移、支出责任部分下移”的权责错配现象，加剧了地方的财政困境。未来改革需持续厘清央地权责边界，完善权责划分清单制度，健全动态调整机制，加快法治化进程，强化监督考核，确保权责划分落地见效。

（二）主要路径

1. 进一步明确划分中央地方以及省以下财政事权和支出责任

一是适当强化中央事权与支出责任，将涉及国家主权、安全、全国统一市场建设及社会公平保障的重大事项，明确界定为中央财政事权。国防、外交、宏观调控等主权类事务，具有全局性、不可分割性，理应由中央全权统筹负责。2025 年超长期特别国债较上年提前1 个月启动发行，截至7 月末已发行7610 亿元，重点支持“两重”项目建设、“两新”工作推进，尤其聚焦基础研究能力提升、跨区域重大基础设施建设等全局性任务，充分彰显了中央在关键领域的主导作用。民生事业作为国家治理的重要基石，同样是中央财政优先保障的重点领域，2025 年全国教育支出、社会保障和就业支出预算安排均接近4.5 万亿元，分别同比增长6.1% 和5.9%，卫生健康等民生相关支出也保持较高增幅，既体现了中央财政在基础设施硬投资与民生保障软建设中的双重支撑作用，也为全国性公共服务均等化筑牢了财力基础。此外，国家粮食安全、能源安全、重大科技攻关等关乎国家长远发展的战略领域，需进一步强化中央统筹规划权，通过“集中力量办大事”的制度优势，防范区域分散布局导致的资源浪费，保障国家战略目标稳步落地。

二是将区域性强、直接服务本地居民的公共服务事项，明确划为地方财政事权。市政基础设施维护建设、区域交通保障、环境卫生治理等事务，与本地居民生产生活密切相关，地方政府掌握更精准的区域信息，能够制定更贴合实际的实施方案，提升公共服务供给的针对性和效率。赋予地方此类事权并明确其主要支出责任，有助于激励地方政府主动回应群众需求，优化公共服务供给质量。2024 年江苏省发行的新增地方政府专项债券中，296.69 亿元用于市政领域，重点支持供排水、供热、供气、地下管线管廊建设及城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造等公益性项目，直观体现了地方在区域性基础公共服务中的主体责任。2023 年全国地方一般公共预算中“城乡社区事务支出”达20532.40亿元，占地方总支出比重接近10%，而中央本级该科目支出仅3.36 亿元，这一差距清晰表明，为本地居民提供公共服务、完善区域基础设施已成为地方政府的核心职责，而保障相应财力的充足，是提升基层治理水平的关键举措。

三是科学划分中央与地方共同财政事权，为基本公共服务均等化提供制度保障。共同财政事权的划分，核心在于根据事项的外部性大小、受益范围宽窄等因素，合理确定央地支出责任分担比例，并建立动态调整机制，确保权责与财力相匹配，由于义务教育、基本医疗、基本公共卫生等公共服务，兼具全国性公共属性与区域性实施特征，既需要中央层面制定统一标准、统筹协调，也需要地方结合区域实际细化落实，已明确为中央与地方共同财政事权。以义务教育为例，中央主要承担课程标准制定、统一教材编写等宏观管理职责，并通过“农村义务教育经费保障机制”等专项资金对中西部困难地区给予倾斜补助；地方则重点承担教师工资发放、校舍日常运营维护等具体支出责任，2024 年中央对地方转移支付中，“城乡义务教育补助经费”专项达1918.34 亿元，有效弥补了欠发达地区财力不足，推动义务教育质量均衡。此外，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6 号）通过系统性制度设计，明确了8 大类18 个项目的央地分担方式，为共同事权划分提供了规范化依据。例如，2023 年中央对城乡居民基本医疗保险的补助实行差异化比例，西部省份补助80%、中部省份补助60%，东部省份按相应标准补助，通过财力倾斜缩小区域公共服务差距，助力基本公共服务均等化目标实现。

四是深化省以下财政体制改革，打通政策落地的最后梗阻。财权事权划分是确定政府行为边界、优化央地职能、规范政府间财政关系的核心内容（夏诗园和郑联盛，2025），在明确央地事权划分的基础上，需进一步向下延伸改革，清晰界定省、市、县三级政府的财政事权和支出责任，解决基层权责错配、财力不足等问题。首先，需全面理顺省以下政府间收入划分，结合各地产业结构与财政实力差异，科学调整省以下层面共享税种的省、市、县分成比例，将更多收入留存向财政薄弱市县倾斜；其次，要完善省以下转移支付制度，建立分类分档的补助机制，充分考虑县域人口规模、地理区位、支出成本等实际差异，对山区、欠发达地区实行差异化补助标准，重点加大对县级基本财力保障机制奖补力度，确保转移支付资金精准对接基层需求；最后，需合理上移部分支出责任，切实减轻市县级政府支出压力，让基层政府能够集中精力和财力投入公共服务供给、基本民生保障。同时可根据本地群众需求精准调配资源，避免政策执行“一刀切”，让中央和省级部署的改革任务、民生项目直达末梢。

2. 适当提高中央事权及支出比例

一是强化中央在关键领域的主导作用，筑牢国家治理的战略根基。全国性公共产品具有受益范围广、外部性强的特征，是维护社会公平、保障国家整体利益的核心载体，若交由地方分散提供，易产生“搭便车”现象，导致供给不足或重复建设，因此应由中央政府承担主要支出责任。国防安全作为最典型的全国性公共产品，具有整体性、不可分割性，2025 年中央本级国防支出预算安排17846.65 亿元，同比增长7.2% ，这一稳定增长的投入，集中体现了中央对国家总体安全与国防建设的统筹把控能力。科技创新尤其是基础研究，具有周期长、风险高、受益面广的特点，地方如追求短期经济利益容易投入不足，此时由中央财政作为主导支持更具有规模经济效应。2025 年我国安排中央本级科学技术支出预算3981.19 亿元，同比增长10% ；同时，中央通过国家自然科学基金、国家重点研发计划等科研体系，集中财力攻克“卡脖子”技术、统筹布局重大科技基础设施，有效弥补了市场调节的短板，为国家创新驱动发展战略提供了坚实支撑。

二是优化中央财政支出结构，聚焦核心职能提升资源配置效率。提高中央支出比例的核心并非规模扩张，而是通过结构优化实现提质增效，即持续缩减行政性、一般性支出，将有限财力集中投向国家能力建设与基本公共服务均等化的关键领域。近年来，中央部门对“三公”经费等一般性支出实行制度化、常态化压减，严格控制非刚性、非重点支出，将腾挪的财力精准投向教育、医疗、社会保障、科技研发等关乎国家长远发展和民生福祉的核心领域。2025 年中央部门“三公”经费财政拨款预算合计61.24 亿元，同比下降5%，是在历年持续压减基础上的进一步优化。这种支出结构调整，实现了财政资金从“保运转”向“促发展”的结构性转型，既提升了财政资源配置的系统性效率，又为国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实的财政制度支撑。

三是规范中央委托事权管理，理顺央地权责对等关系。减少并规范中央委托地方行使的事权，是缓解基层财政压力、避免权责错配的关键举措。长期以来，部分本应由中央承担的事权，以委托或变相委托形式交由地方办理，但相应财力保障未完全到位，形成“事权下移、支出责任部分下移”的局面，地方被迫挤占自有财力承接上级委托事务，进一步加剧财政收支矛盾，甚至可能因财力不足导致政策执行变形、公共服务供给质量打折。第一，明确委托事项的实施标准、资金来源、责任边界，严禁将全国性公共服务、重大战略实施等核心中央事权变相委托地方，同时对委托事项，通过专项转移支付足额保障资金需求，资金拨付与事权执行进度挂钩，公开资金使用明细，确保地方无财力负担。第二，定期梳理，加强动态调整，对执行成本过高、地方适配性不足的事项，及时收回中央直接管理；对评估合格的，优化流程与资金保障方式。第三，强化监督问责，将委托事权落实情况纳入央地财政协同考核，对资金挪用、执行不力等问题严肃追责，确保权责与财力同步下沉，真正实现央地权责对等、协同高效。

3. 以提高地方政府发展和征管积极性为导向，适当下放财权

以激发地方政府发展活力与征管主动性为核心导向，适度下放财权，是破解地方财政自主性不足、税源结构单一难题的关键举措。当前，我国地方政府财政收入高度依赖增值税、企业所得税分成及中央转移支付，自主调控空间有限。同时，过去二十多年地方依赖的土地财政模式已难以为继，2024 年全国土地出让收入48699 亿元，同比下降16% ，持续下滑态势使多地财政压力陡增，培育新的地方稳定税源、增强财政可持续性迫在眉睫。在“因地制宜、激励相容”原则框架下，合理下放财权既能让地方根据本地需求灵活调配资金，避免中央集中管理可能忽略的区域差异，又能通过“收多用多”的正向激励，充分调动地方优化治理、培育税源的积极性。

一是将部分消费税税目下划地方。消费税作为我国第三大税种，2024 年收入约1.65 万亿元，目前属于中央税且主要在生产和进口环节征收，地方政府难以直接受益。因此，可优先选择征管可控、税源集中的税目，如高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石，这类消费品地域性消费特征强，地方政府熟悉本地市场结构与消费习惯，便于精准监管，销售终端固定，能有效降低税收流失风险，与生产地关联度低，不易引发地区间税收竞争。此外，已有文献表明，消费税价税分列对于汽油等商品具有较好的调节消费效果（李冬妍和陆泽宇，2021；周波和王健，2021），而摩托车、小汽车等机动车类消费品拥有完备的登记管理制度（张丽微等，2025），成品油依托加油站智能税控系统，监管难度不大，均已具备征管可控条件，可逐步建立消费税应税品目价格与税率或税额明确标示的价税分列显示制度，推进征收环节后移并下划地方。

二是下放需地方多部门协同征管的税种。例如，资源税与地方资源禀赋深度绑定，目前资源税虽然归属地方，但范围相对狭窄，可适当扩大从价计征范围，把水流、森林、草原等自然生态空间纳入征税范围，激励地方开展资源保护性开发；环境保护税属地性突出，能引导地方加大污染治理力度，且税基相对稳定，均符合“地方征管效率更高、激励导向更优”的下放逻辑。地方实践已充分印证财权下放的积极成效：新疆原油、天然气资源税改革将征收方式由“从量定额”改为“从价定率”，并赋予地方税率自主确定权，2010—2015 年仅新疆油田公司就为地方新增财政收入91.04 亿元，全国油气产地累计新增税收900 多亿元。水资源税试点下放税率确定权后，2025 年第一季度全国水资源税收入达104 亿元，前期北京、天津等10 个试点省份企业超计划取用水量由2018 年的6.5 亿吨下降至2023 年的3.7 亿吨，降幅达43.1%；高尔夫球场、洗车等特种取用水量由2018 年的602 万吨下降至2023 年的513 万吨，降幅达14.8%，全面实施水资源税改革试点后，新纳入试点的21 个省份2025 年第一季度的地下水取用水量、特种取用水量分别较2024 年季均下降15.4% 和41.5% ，实现了财政增收与资源节约的双赢。

4. 优化转移支付体系，扩大一般性转移支付并强化动态调整

财权下放与转移支付体系优化是构建现代财政体制的一体两面，二者相辅相成、缺一不可。在通过下放消费税等税种激发地方活力的同时，必须同步优化转移支付制度，既确保基本公共服务均等化，又防范区域财力差距不合理扩大，其中扩大一般性转移支付规模、建立科学动态调整机制，是提升转移支付配置效率与使用效益的核心路径。

优化转移支付体系，核心是从单纯规模扩张转向结构提质增效。当前，我国一般性转移支付占比稳定保持在80% 以上，2025 年上升至91.01% 的历史高位。2018 年共同财政事权和支出责任划分改革后，原专项转移支付涉及基本公共服务共同事权的项目被统一纳入共同财政事权转移支付，并纳入一般性转移支付统计范围，明显提高了一般性转移支付的规模，但这与真正的地方可自主支配的财力仍有差距。因此，进一步提高地方自主财力，在结构上继续优化转移支付效能，需以共同事权转移支付为核心抓手，而非单纯依赖专项转移支付清理整合。一是对共同财政事权进一步科学分类，如按受益范围、外部性大小划分为全国性、区域性、跨区域三类，明确各类事权的核心保障内容，剔除不属于共同事权的项目，避免范围泛化；二是规范共同事权实施标准与支出责任分担，中央制定全国统一的基本保障底线标准，地方可结合实际制定差异化补充标准，同时按地区财力水平、支出成本差异，对欠发达地区、高成本地区提高中央分担比例，并将实施成效纳入绩效评价体系；三是稳步压缩共同事权转移支付规模，将可由地方自主统筹落实的事项，逐步划归一般性转移支付等自主支配类资金，聚焦义务教育、基本医疗等核心领域则保留必要规模，进一步增强地方财力自主性，确保地方有稳定财力承接相关事权。

建立并强化一般性转移支付动态调整机制。传统转移支付分配公式难以应对老龄化、数字化等深层结构变迁，有研究显示，数字普惠金融指数每提高1 个标准差，家庭收入提升11.9—15.4 个百分点，对公共转移支付的需求相应下降（张勋等，2019）。不同地区面临的老龄化程度、数字经济发展水平差异显著，固定不变的转移支付制度无法适配区域发展差异，必须构建能够响应变化、奖优罚劣的动态调整机制，让资金跟随实际需求流动，既提升财政资金精准配置效率，又引导地方在养老服务、数字治理等领域形成协同投入。同时，建立差异化成本核算体系，精确衡量不同地区提供同一标准公共服务的额外成本：对老龄化程度深、人口流出严重的地区，提高养老、医疗等支出权重；对存在数字鸿沟的欠发达地区，设置数字基建与公共服务线上化专项激励，确保财政资源直达民生痛点，精准回应新发展阶段的公共服务需求。

5. 持续优化债务结构，规范债务管理

地方政府债务问题直接关乎国家财政安全与经济持续健康发展，化解债务风险并非全面紧缩，而在于优化债务结构、规范债务管理双管齐下，在严格控制增量风险的前提下，推进债务格局结构性改革，建立规范、透明、全周期的债务管理长效机制。

优化债务结构，在法定债务限额内，适度增加一般债券规模与比重，减少对专项债券的过度依赖。2018 年以来，我国一般债券占比持续走低，2025 年地方政府一般债务限额18 万亿元、专项债务限额约40 万亿元，一般债占地方债额度的比重仅约30% ，形成结构性错配。为进一步补充地方自主财力，适度增加一般债发行规模和占比，使其回归支撑“纯公益”属性公共服务的本源，既是填补地方真实财力缺口的必然要求，也是还原专项债“项目收益”本质的关键举措，既能缓解地方基本公共服务资金筹措压力，又能从源头上降低专项债违约风险，让地方债体系更健康可持续。

规范债务管理，一是实施全口径债务监测与风险预警。不仅要动态监控纳入预算管理的法定政府债务，更要运用现代信息技术，将地方融资平台、国有企业、政府购买服务、PPP 项目中可能形成的隐性债务和或有负债，全部纳入统一监管视野。通过数据实时共享与交叉比对，精准识别企业贷款、项目合同中潜在的政府偿付责任，实现各类政府负债“全景式”监控。二是强化预算约束与终身问责机制。需在事前严格执行举债审批程序，确保所有举债均在法定限额内，经充分论证和人大监督；事中强化债务资金使用绩效管理，将债券资金使用效益与后续债务额度分配挂钩，对资金闲置、挪用或低效使用的地区核减新增限额；事后健全领导干部离任审计与终身责任追究制度，对违规举债、盲目铺摊子造成重大损失或系统性风险的责任人，不论是否调离、转岗或退休，均一追到底、严肃问责，通过强有力的责任倒查，从源头上遏制“重借轻还”的短期行为，倒逼地方审慎权衡发展需求与债务风险。三是构建稳定多元的地方融资渠道，降低对债务工具的过度依赖，既是债务管理的现实需要，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的长远之策。积极创新投融资模式，推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发展，吸引社会资本参与公共服务领域投资运营，REITs 作为权益型融资工具，可盘活存量资产、提前收回投资，用于偿还存量债务或投入新项目建设，有效降低政府杠杆率。

增加一般债规模是优化债务结构的重要举措，健全规范化债务管理体系是防范风险的关键保障，二者协同发力，有助于在守住系统性风险底线的同时，为地方高质量发展提供可持续、规范化的财力支撑。

综合来看，央地财政关系改革的落地见效，终究需要政策精准发力、施策深度衔接。以事权划分清晰化的持续深化，为权责对等筑牢制度根基；以财权的适度下放与税源培育，为地方注入可持续发展动能；以转移支付的结构增效提质，让财力配置更贴合区域实际需求；以债务管理的规范与创新，守住财政安全底线。同时，“十五五”时期改革还需顺着产业转型、老龄化加深等新形势进行动态调整，让事权动态适配治理需求，让财力精准对接发展动能，让调控稳固兼顾效率公平，逐步构建起适配高质量发展的现代财政制度，为区域协调、共同富裕与国家治理现代化筑牢财政根基。

（本文为节选，原文载《财政研究》2025年第12期）