制造业是实体经济的主体，是技术创新的主战场，是供给侧结构性改革的重要领域，是推动经济高质量发展的重点和关键。2019年12月12日结束的中央经济工作会议强调，积极的财政政策、稳健的货币政策要与消费、投资等其他政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造等领域 ；要支持战略性产业发展，推进传统制造业优化升级；要健全体制机制，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群，提升产业基础能力和产业链现代化水平。
为了促进制造业的发展，我国自2018年开始，不断降低制造业增值税税率，并成为了减税降费政策的重中之重。制造业增值税税率下降究竟会对制造业税负的降低产生多大影响是当前有必要研究的问题。本文试图用增值税基本原理，分析增值税税率变动对制造业企业税负的影响，并以此为基础提出有效促进制造业高质量发展的税制改革建议。
降低制造业增值税税率最早是在2015年中央经济工作会议上作为“降成本”的措施之一提出来的。此次会议提出，降低企业成本要打出“组合拳”，即要降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低社会保险费、降低企业财务成本、降低电力价格、降低物流成本，其中在“降低企业税费负担”中强调要“进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率”。
正式提出降低制造业增值税税率是在2018年3月5日李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中。《政府工作报告》提出要“改革完善增值税制度，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准”。基于此，2018年3月28日国务院常务会议决定，从2018年5月1日起，将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。据此，财政部、国家税务总局于2018年4月4日发布《关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32号），规定自2018年5月1日起，纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%和10%。
2018年12月18日至20日召开的中央经济工作会议基于当时对我国“经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”，但“我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期”的判断，提出“宏观政策要强化逆周期调节”“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”。
2019年3月5日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中对“实施更大规模的减税”作出具体部署，强调“普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担”。在深化增值税改革方面，提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进”。
2019年3月15日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议闭幕后的记者招待会上宣布降低增值税税率从2019年4月1日起实施。
2019年3月20日，国务院常务会议围绕降低税率又推出三个方面的增值税减税配套措施。同日，财政部、国家税务总局、海关总署联合发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号），规定从2019年4月1日起，增值税税率从16%、10%降为13%、9%，6%档税率不变，同时对国务院常务会议决定的配套措施作出具体规定。
2019年8月31日，为进一步推进制造业高质量发展，财政部、国家税务总局发布《关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》（财政部 税务总局公告2019年第84号），规定自2019年6月1日起，对部分先进制造业行业放宽增值税留抵退税条件。
2019年10月30日，国家税务总局就2019年前三季度减税降费落实情况举行新闻发布会。其中公布的数据显示：前三季度全国新增减税15 109亿元，其中增值税新增减税7 035亿元（2018年降低税率翘尾减税1 184亿元，2019年改革减税5 851亿元）。同时介绍了2019年前三季度制造业等几大行业的减税情况（详见表1）。
从表1结果看，2019年前三季度制造业新增减税4 738亿元，行业税负下降1.08个百分点，实现了“制造业等主要行业税负明显降低”的要求，但这是包括多项减税措施在内的总数，我们并不清楚降低增值税税率本身对制造业的减税和减负程度。这就需要我们仔细分析，考虑降低制造业增值税税率与降低制造业税负的逻辑关系。
降低制造业增值税税率，从2015年中央经济工作会议提出“研究”，到2018年5月1日从17%降至16%，再到2019年4月1日从16%降至13%，其根本目的是为制造业企业降低成本，其政策逻辑是：降低制造业增值税税率→降低制造业（企业）增值税税负→降低制造业（企业）成本。
但问题在于降低制造业增值税税率是否真的能降低制造业（企业）增值税税负，从而降低制造业（企业）的成本。
现实中，我们通常把企业缴纳的增值税额占其销售收入的比重作为企业增值税税负，并以此来测算增值税税率变化对企业增值税税负的影响。那么，我们先运用此计算企业增值税税负的方法，通过简化的例子从逻辑上分析一下增值税税率与企业增值税税负之间的关系。
假定商品的不含税销价为100，其中商品的不含税进价为40，并假定进项与销项适用相同税率。
当增值税税率为16%时，该商品的销项税额为16（100×16%=16），进项税额为6.4（40×16%=6.4），应缴增值税税额为9.6（16-6.4=9.6），增值税税负为9.6%（9.6÷100=9.6%）。
当增值税税率降为13%时，该商品的销项税额为13（100×13%=13），进项税额为5.2（40×13%=5.2），应缴增值税税额为7.8（13-5.2=7.8），增值税税负为7.8%（7.8÷100=7.8%）。
此时，增值税税率从16%降至13%使企业应缴增值税税额减少1.8（9.6-7.8=1.8），增值税税负从9.6%降至7.8%，下降1.8 个百分点（见表 2）。
从表2的计算结果看，降低增值税税率的减税和减负效果似乎是很明显的。但这种情况其实是以商品不含税价保持不变为假定前提，意味着降低增值税税率的减税好处实际全部由买方获取，对于企业（卖方）而言，既没有增加利润，也没有减少成本。换言之，降低增值税税率并不能降低企业的增值税税负和成本。
那么，如果假定减税好处全部由企业（卖方）获取呢？这种情况是以商品含税价保持不变为假定前提，即以原税率的含税价不变，买方实际支付的价格不变。这样，以下调后13%税率计算的商品不含税进价和销价分别约为41.06（46.4÷1.13≈41.06）和102.66（116÷1.13≈102.66），相应指标计算如表3。
从表3的结果看，假定商品含税价不变的情况下，企业真正获得的好处是商品销价提高扣除进价上涨的部分（2.6-1.1=1.5），它等于增值税减税额（9.6-8.1=1.5），即国家减征的部分全部转化为了企业的收益。但与假定商品不含税价不变的情况相比，企业增值税减税数额反而有所下降，原因在于商品不含税价格的提高实际扩大了增值税的税基，抵消了部分减税效果。从企业增值税税负的变化情况看，降低增值税税率并未导致增值税税负下降。从企业成本看，企业的成本也没有减少，相反成本是增加的（从40提高至41.1）。可见，这种情况下，看不出来降低增值税税率到降低企业增值税税负与成本的逻辑关系。
事实上，以企业缴纳的增值税税额（VAT）占其销售收入（不含税销售额P）的比重计算出的企业增值税税负（VAT’），即 VAT’=VAT÷P是一个容易引起误解而实际并不能反映企业增值税税负情况的指标。为了方便分析，本文将该指标的公式进行转换。其中C为物耗成本，V为人工成本，M为利润。V+M则为某商品价格中的增值部分，C+V+M为该商品的价格。
因此，增值率（ω）=（V+M）÷P=κ÷(κ+1)
VAT’= t’销–[1÷(κ+1)]× t’进 （1）
由公式（1）可以看出，在不规范的增值税税制（即存在多档税率，因而进项、销项税率很容易不一致）下，增值税税负会受到进项税率的影响，而且成反比，即进项税率越低，该环节企业体现出来的增值税税负可能会越高。正因为如此，在现实中，当进项税额为零（如购进免税项目）时，运用该指标计算的企业增值税税负就会变得很高，许多企业便因此误认为因其没有进项进行抵扣，导致自身税负提高。实际上，进项税额是企业的垫付成本，适用税率越高，意味着垫付资金成本越高，而未垫付进项税额，对企业是有益的。
从公式（1）我们也能看到该指标的真正含义：该指标不是反映企业承担的增值税税负，而是反映买方在本环节承担的增值税税负（以前环节承担的增值税税负，即公式中的 [1÷(κ+1)]×t’进部分）。当进项为零时，即 [1÷(κ+1)]×t’进 =0时，该指标反映的税负就等于买方承担的全部税负（即销项税率 t’销）。
此外，由公式（1）还可以看出，当进项、销项税率不一致时，增值税税率变动对增值税税负的影响会变得很复杂：会受到进项、销项两个税率高低、增减变动方向以及变动幅度的综合影响。以ΔVAT’表示税负变动，以Δt’表示税率变动，由公式（1）可得 ：
ΔVAT’=Δt’销– [1÷(κ+1)]×Δt’进 （2）
由公式（2）可知，如果销项税率不变（Δt’销=0），而进项税率出现下降（Δt’进<0 ），则增值税税负就会体现为上升，即δvat’="[1÷(κ+1)]×│Δt’进│">0。
以2019年的增值税税率调整为例。增值税税率下降后适用6%税率的应税项目，因销项税率没有发生变化，进项税率却可能存在13%、9%和6%三档，此时原适用16%、10%的进项，会因其税率的下调使相应的进项税额减少，从而最终导致增值税税负提高。同样，增值税税率下降后适用9%税率的应税项目，如果原适用16%的进项较多，逻辑上也可能会导致增值税税负提高，这是因为销项税率下降1个百分点，进项税率却下降3个百分点，两者下降的程度不同，最终结果体现为增值税税负的上升。特别说明的是，在确保所有行业税负不增加的情况下，以这种增值税税负计算的逻辑带来一个直接后果是：13%、9%、6%三档简并成两档的改革空间很有限。且先不考虑财政承受能力问题，单就数学计算结果而言，只能选择“低向”合并，因为任何一档税率的上调都会增加其应税项目的税负。如果低档税率6%不适度下调的话，仍然需要出台新的进项加计抵减政策（即提高进项税加计抵减比例），否则无法回避13%降至9%（降 4个百分点）或9%降至6%（降3个百分点）给6%应税项目带来的税负上升问题。
从上面的逻辑分析可以看出，现实中对增值税的认识还存在不少误区，其中一个很重要的原因在于，把多环节征收的增值税，仅仅从单环节的角度去理解。道道征税、环环相扣的多环节征税是增值税的一个重要特点，因此正确理解增值税就必须从整个链条的角度出发。但由于现实中的分工错综复杂，难以区分整个链条的起点与终点。因此，本文从一个简化的模型入手：将一个完整的生产销售链条简化为A、B、C三个环节，并将A环节作为生产的起点。为便于计算，设增值税的原始税率为10%，三个环节的不含税进价、销价以及增值税情况如表4。
从单个环节看，如B环节，应缴增值税=销项税额-进项税额 =40×10%-10×10%=（40-10）×10%=3，即可以把应缴增值税看作是对增值额（40-10）征收10%的增值税。因此，当前社会上有观点认为，增值税是对增值额征税，增值率越高，增值税税负越高，从而不利于高附加值产业的发展 ；也有观点认为，增值税是对增值额征税，增值税性质上实际属于直接税而不是间接税。
笔者认为，从增值税基本原理看，上面这些都是似是而非的问题。因为如果从整个链条环节看，很容易发现增值税并非是对增值额征税，而是对商品总价款征税，是多环节征收的交易税。从表4可以看出：三个环节缴纳的增值税之和刚好等于最终环节价格100乘以10%增值税税率计算的税额，即增值税的实质上是对商品的总价款征税。事实上，若从增值税整个链条看，每个环节的增值税也是对相应环节的销售价格征税，只是为了避免重复征税，才实施进项税抵扣制度，其实质是对任何产品和服务的销售都全价征税，但允许将前面环节已征税款退还，从而避免重复征税。因此，至于说增值率越高，增值税税负越高，其实只是就单环节而言。整个链条中间环节税负的高低，其实是整体税负在不同环节的分配而已，某个环节多缴意味着下一个环节相应少缴，而不影响整体税负，因此，从整个链条看，所谓增值率高、增值税税负高的问题并不存在。
此外，从整个链条看，增值税中间环节实行差别税率对于整体税负调整没有实际意义，仅有最终环节调整税率才会影响整体税负。以表4为基础，假定将B环节增值税税率下调至5%，将C环节下调至5%，两者的影响存在明显差异：B环节虽然税率从10%降至5%使本环节缴纳增值税从3降为1，但C环节因为进项税额减少而使该环节的税负提高，应缴税额相应提高，但A、B、C三个环节的合计税额仍为10，税负也仍为10%，B环节5%税率的下调实际并没有意义，只是徒增税制的复杂性。但如果是在最终环节降低税负，如C环节降至5%，则会导致整体税负的下降（详见表5）。
从上述的理论分析可以看出，计算单环节的增值税税负对考量制造业企业的税负并没有多大意义。由于制造业分工复杂的行业特征，征收范围更广、抵扣链条更完整、避免重复征税更彻底、税率更简单的规范增值税税制对制造业的发展具有重要意义。因此，可以说，2009年允许固定资产投资进项抵扣的增值税消费型改革以及2016年营改增的全面推行无疑都非常有利于制造业的健康发展。但是2018年、2019年两次增值税率下调当然也是值得肯定的，这是因为它虽然不是直接作用于制造业等行业的“成本降低”，但是它通过降低整个链条的增值税税负，降低了消费端的总价格，有利于刺激消费，从而为供应端提供更大的市场空间和一定程度的盈利能力。
事实上，增值税税制更主要的是为制造业发展提供一个公平的税收环境，要积极引导和鼓励制造业实现高质量发展，还需要在企业所得税、个人所得税方面采取激励措施，应主要从以下几个方面考虑 ：
一是在企业所得税方面，建议降低企业所得税税率。制造业投资对资本需求大，企业所得税主要面向资本征税，在国际竞争日趋激烈的背景下，适度降低企业所得税税率对提高制造业竞争力有直接意义。在现有政策的基础上，企业所得税制度应该有针对性地加大对高端设备制造业、先进制造业的投资抵免优惠，完善加速折旧政策，引导资金投资制造业重点领域 ；健全完善技术研发、成果转化方面的税收政策，譬如说将研发费用加计扣除政策改为抵免政策，鼓励企业加大研发力度等。
二是在个人所得税方面，建议降低个人所得税最高边际税率。高质量发展，人才是基础。降低个人所得税最高边际税率有利于吸引高端人才。
此外，还要健全完善绿色税收制度，加大制造业的污染治理，促进制造业绿色发展。随着税收法定原则的落实，应加强提高税收立法水平，提高税收政策的确定性和稳定性，为制造业的发展提供良好的税收营商环境。
作者：龚辉文，中国社会科学院大学税务硕士研究生学术导师，国家税务总局税收科学研究所。
